برنامه توسعه، سندی است که در آن شرایط مطلوب در چارچوب محدودیتها و منابع ترسیم گردیده و خط مشی ها و سیاست های مناسب برای تحقق آن در نظر گرفته می شود. بخش صنعت و معدن یکی از بخشهای اصلی اقتصاد است که به علت پیشرو بودن، از اهمیت بالایی برخوردار است. بر این اساس چگونگی دستیابی به توسعه صنعتی همواره یکی از مقولات مورد توجه در برنامه های توسعه بوده و در آنها سازوکارهایی بسته به شرایط، برای تحقق این امر پیش بینی شده است.
با توجه به در پیش بودن تدوین برنامه پنجم توسعه و شرایط حاضر اقتصاد کشور، اهمیت توسعه صنعتی بیشتر شده و شرایط و ضرورتها و الزامهای آن نیز تغییر یافته و یا در حال تغییر است. این تغییرات به دلایل مختلف از جمله رشد سریع فناوری، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست های اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه گذاری و تثبیت مالکیت است. سرعت تغییرات به گونه ای است که روشهای سازماندهی و رفتاری و الگوهای موجود تولید را تغییر می دهد. این امر پیامدهای مهمی براى ماهیت فعالیت های صنعتی، جریان دانش مورد استفاده صنعت و بازاریابی محصولات مرتبط با صنعت به همراه دارد. بر این اساس سیاستهای صنعتی باید هماهنگ با چشماندازهای برنامههای توسعه، تدوین شده و در برنامههای توسعه، منظور شوند.
این گزارش، ضمن بررسی عملکرد گذشته بخش صنعت و معدن با توجه به شاخص های موجود، جایگاه آن را در برنامه های توسعه تبیین میکند. علاوه بر این سعی می شود با توجه به عملکرد این بخش در برنامه های توسعه، دلایل موفقیت و عدم موفقیت این برنامهها و چالشهای پیشرو تبیین شده و در نهایت راهبردهایی در خصوص تدوین برنامه پنجم ارائه شود.
۲- شاخصهایی در خصوص بخش صنعت و معدن
بخش صنعت و معدن به عنوان یکی از بخشهای مورد توجه و مهم اقتصاد ایران، شامل فعالیتهای معدنی و صنعتی می شود. در بخش مذکور هر دو بخش خصوصی و دولتی فعالیت دارند. برخی از فعالیتها در این بخش ساختاری انحصاری و برخی دیگر ساختار رقابتی دارند. این بخش به تبع تحولات داخلی و بین المللی، نوسانهای مختلفی را پشت سر گذاشته است که در ذیل به برخی از آنها اشاره میشود:
۳-۱- راهبردها و سیاستهای برنامه توسعه پنج ساله اول بعد از انقلاب(۱۳۶۸-۱۳۷۲)
راهبرد اصلی این برنامه بازسازی و آزاد سازی اقتصادی بود. و اهم سیاستهای آن عبارت بودند از:
عملکرد برنامه اول نشان می دهد که با شروع برنامه رشد اقتصادی چشمگیر بوده اما در سالهای آخر برنامه روند رشد اقتصاد نزولی شد. رشد اقتصادی که در سال ۱۳۷۰ حدود ۱/۱۰ درصد بود در سال ۱۳۷۲ به ۹/۴ درصد رسید. در بخش صنایع و معادن و زیر بخش های آن نیز برنامه از اهدافش دور بود. با وجود رشد سرمایه گذاری(بطور متوسط سالانه ۲/۱۵ درصد) در طول برنامه و بویژه در امور زیربنایی و بهبود شرایط برای تامین نهاده های تولید، رشد متوسط سالانه بخش صنعت حدود ۷/۸ درصد بود که از اهداف برنامه برای این بخش فاصله دارد(جدول ۱).
این موضوع نشان دهنده آن است که برنامه نتوانسته رشدی مستمر و پایدار را در اقتصاد شکل بدهد و رشد تحت تأثیر تحولات خارج از کنترل برنامه بوده است. از اتفاقات مهم این دوره افزایش موقت درآمدهای نفتی کشور ناشی از ماجرای اشغال نظامی کویت، تزریق سریع وام های خارجی در اقتصاد ملی و به تبع آن بوجود آمدن بحران سررسید بدهیها در سالهای آخر برنامه بود.
جدول ۱- مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه اول توسعه
شرح | مصوب(درصد) | عملکرد(درصد) |
تولید ناخالص داخلی | ۱/۸ | ۴/۷ |
کشاورزی | ۱/۶ | ۴/۶ |
نفت و گاز | ۵/۹ | ۹/۸ |
صنایع و معادن | ۱۵ | ۱۰ |
صنعت | ۲/۱۴ | ۷/۸ |
معدن | ۵/۱۹ | ۹/۸ |
خدمات | ۷/۶ | ۵/۶ |
سرمایه گذاری | ۶/۱۱ | ۲/۹ |
دولتی | ۱۱ | ۷/۲۲ |
غیردولتی | ۲/۱۲ | ۴/۱ |
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن | – | ۲/۱۵ |
ماخذ: قانون برنامه اول توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
در برنامه مقرر شده بود که سرمایه گذاری توسط بخش غیردولتی با نرخ رشد متوسط سالانه ۲/۱۲ درصد افزایش یابد که بیشتر از رشد در نظر گرفته شده برای بخش دولتی است. در عمل رشد متوسط سالانه سرمایه گذاری توسط بخش دولتی بیشتر از بخش غیردولتی بوده است لذا می توان گفت که رویکرد برنامه مبنی بر افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد موفقیت آمیز نبوده است. برنامه در طول اجرا، دستخوش تغییر و تحول شد. از جمله این تجدید نظرها می توان به عدم بهره گیری از ظرفیت های موجود، اولویت دادن به استراتژی تشویق صادرات، سیاست تک نرخی کردن ارز و آزاد گذاشتن قیمت آن و خصوصی سازی سریع اقتصاد بود.
۳-۲- راهبردها و سیاستهای برنامه دوم توسعه (۱۳۷۴-۱۳۷۸)
راهبرد اصلی برنامه مذکور تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه، ایجاد ثبات در روندهای اقتصادی کشور و کاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه بود. این برنامه از جهت ساختار و ماهیت تفاوتی با برنامه اول نداشت و مبتنی بر آزاد سازی اقتصادی و خصوصی سازی بود. برنامه دوم نیز رشد و توسعه اقتصادی را از اصلی ترین اهداف خود می دانست و تأکید خاصی بر پایداری آن داشت. بر این اساس رشد تولید ناخالص داخلی در برنامه دوم ۱/۵ درصد در نظر گرفته شده بود.
اهم سیاستهای برنامه دوم توسعه در حوزه صنعت عبارت بودند از:
بروز بحران بدهیهای ارزی در اوایل برنامه دوم و لزوم صرفه جویی در مصارف ارزی، عدم ثبات در سیاستهای پولی و مالی و ارزی، کاهش قیمت نفت از مقدار پیش بینی شده در سال ۱۳۷۶ و کاهش شدیدتر آن در سال ۱۳۷۷، خشکسالی در اکثر استان های کشور و تحولات سیاسی در داخل کشور باعث شد تا دستیابی به اهداف پیش بینی در برنامه با مشکلاتی همراه باشد. به عبارت دیگر در اجرای برنامه دوم تغییر جهت اساسی از استراتژیهای اعلام شده روی داد. کنترل ارز، فشار بدهیهای خارجی، افزایش نرخ تورم و افزایش انتظارات تورمی، فشار تقاضا برای خرید کالا و ارز باعث شد تا مجموعهای از ساز و کارهای کنترل اقتصادی شامل سیستم ارز چند نرخی، برقراری مجدد کنترل قیمتها، کنترل واردات و اعمال سیاست انقباض پولی بوجود آید.
عملکرد برنامه دوم نشان می دهد میانگین رشد تولید ناخالص داخلی ۲/۳ درصد در سال بوده که با اهداف برنامه مبنی بر رشد حدود ۱/۵ درصد بطور متوسط در هر سال فاصله دارد. به دلیل افزایش سرمایه گذاری به ویژه توسط بخش غیر دولتی، عملکرد رشد برای بخش صنعت و معدن بیشتر از برنامه بوده است. رشد سرمایه گذاری توسط بخش غیردولتی در برنامه دوم به طور متوسط سالانه ۷/۱۳ درصد بوده است.
جدول ۲- مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه دوم توسعه
شرح | مصوب(درصد) | عملکرد(درصد) |
تولید ناخالص داخلی | ۱/۵ | ۲/۳ |
کشاورزی | ۳/۴ | ۱/۲ |
نفت و گاز | ۶/۱ | ۳/۱- |
صنعت و معدن | ۹/۵ | ۴/۶ |
خدمات | ۱/۳ | ۲/۴ |
سرمایه گذاری | ۲/۶ | ۸ |
دولتی | – | ۲/۱ |
غیردولتی | – | ۷/۱۳ |
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن | ۲/۵ | ۹/۴ |
ماخذ: قانون برنامه دوم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
۳-۳- راهبردها و سیاستهای برنامه سوم توسعه(۱۳۷۹-۱۳۸۳)
برنامه سوم توسعه با نگرش متفاوت نسبت به دو برنامه قبلی و با تاکید بر اصلاحات ساختاری و نهادی در سال ۱۳۷۹ آغاز شد. جهتگیری اصلی این برنامه اصلاحات ساختاری و نهادی به منظور آزاد سازی و خصوصی سازی بوده است.
راهبردهای اصلی برنامه سوم توسعه عبارت بودند از: اصلاح محیط کسب و کار، مقررات زدایی از فرآیند سرمایه گذاری، تقویت قدرت رقابت پذیری از طریق حرکت به سمت آزاد سازی نظام قیمتها و تعیین قیمت بر مبنای ساز وکار بازار به عنوان ابزار تخصیص بهینه منابع یکسان سازی نرخ ارز، آزاد سازی تجارت و حذف موانع غیر تعرفه ای، تخصیص رقابتی منابع بانکی، تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی، تشکیل حساب ذخیره ارزی و حذف یارانه انرژی از مقولات اصلاح نظام قیمتها است که در برنامه سوم توسعه مد نظر قرار گرفته است. به طور کلی اهم جهت گیریهای برنامه سوم توسعه در حوزه صنعت و معدن شامل موارد زیر بود:
خط مشی های فوق از سال ۱۳۷۹ اجرایی شد و در این راستا، اقدامات و اصلاحاتی شروع شدکه از جمله این اصلاحات می توان به اصلاح نرخ ارز و اجرای سیاست یکسان سازی نرخ ارز، جایگزینی تدریجی تعرفه به جای موانع غیرتعرفه ای و فراهم آوردن شرایط برای کاهش تعرفه ها، تاسیس بانکهای خصوصی داخلی و بانکهای خارجی در مناطق آزاد بهمراه تقویت بازار بورس ( راه اندازی بورسهای منطقهای و کالایی ) و نظام مالی غیربانکی به منظور انحصارزدایی از شبکه بانکی و تامین اطمینان بیشتر برای سرمایه گذاری، تصویب و اجرای قانون سرمایه گذاری خارجی، قانون جدید مالیات ها، قانون تجمیع عوارض، حذف پیمان سپاری برای صدور کالا، خصوصی سازی بانکها و ایجاد بیمه خصوصی اشاره کرد که کلیه آنها در جهت تحکیم بنیان های تولید وسرمایه گذاری بوده است.
بطور مشخص در حوزه صنعت و معدن اقداماتی نظیر تصویب قانون “تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع و معادن” ، تشکیل “سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران”، “تهیه طرح استراتژی توسعه صنعتی”، “تجمیع عوارض صنعتی” و “تمرکز امور صنعتی و معدنی”، تدوین برنامه راهبردی توسعه صنعت الکترونیک، تدوین نظام مهندسی صنعت الکترونیک، تهیه استراتژی توسعه صنایع نوین، ایجاد شهرکهای فناوری، توسعه شهرکهای صنعتی، ایجاد مجتمعهای کارگاهی برای ساماندهی اصناف تولیدی مستقر در بافت شهرها، حمایت از سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته، قانون صندوق ضمانت سرمایه گذاری صنایع کوچک، صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنعت الکترونیک، حمایت از طرحهای کارآفرینی از فصل منابع داخلی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، تاسیس صندوق بیمه فعالیتهای معدنی، شکلدهی ساز وکارها و آیین نامههای اجرایی استفاده مناسب از توان ساخت داخل و تقویت پیمانکاران و مشاوران داخلی از جمله اقدامات در حوزه این بخش بوده است.
در طول برنامه سوم متوسط رشد اقتصادی سالانه ۵/۵ درصد، رشد سرمایهگذاری۵/۹ درصد بوده است(جدول ۳). در حوزه صنعت و معدن ارزش افزوده بخش صنعت و معدن از رشد متوسط سالانه ۱۱ درصد و سرمایه گذاری در این بخش از رشد متوسط سالانه ۱/۱۶ درصدی برخوردار شد. درحالیکه رشد ارزش افزوده بخش صنعت و معدن در برنامه سوم توسعه سالانه به طور متوسط ۸ درصد پیشبینی شده بود. بطور کلی این برنامه نسبت به برنامه های قبلی موفق تر بوده و منجر به بهبود شرایط عمومی کسب و کار شد. هرچند که در برنامه مذکور راهبردی بهمنظور توسعه بخشهای منتخب در صنعت، در جهت ایجاد مزیت رقابتی و استفاده از مزیت طبیعی، به صورت روشن و مشخص، طراحی و مدیریت نگردید.
جدول ۳٫ مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه سوم توسعه
شرح | مصوب(درصد) | عملکرد(درصد) |
تولید ناخالص داخلی | ۶ | ۵/۵ |
کشاورزی | ۱/۵ | ۳/۴ |
نفت و گاز | ۲/۲ | ۳ |
صنایع و معادن | ۱/۸ | ۷/۹ |
صنعت | ۸ | ۲/۱۱ |
معدن | ۵/۸ | ۱/۱۱ |
خدمات | ۲/۶ | ۶/۴ |
سرمایه گذاری | ۱/۷ | ۵/۹ |
دولتی | ۱/۴ | ۹/۴ |
غیردولتی | ۳/۱۲ | ۵/۸ |
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن | – | ۱/۱۶ |
ماخذ: قانون برنامه سوم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
۳-۴- راهبردها و سیاستهای برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۴-۱۳۸۸)
برنامه چهارم توسعه جدا از برنامه های دیگر، مبتنی بر سند چشم انداز بیست ساله کشور تهیه شده است. با توجه به جهت گیریهای های سند چشم انداز بیست ساله کشور مبنی بر داشتن رشد و توسعه اقتصادی مستمر، با ثبات و پرشتاب و همچنین سیاستهای کلی برنامه چهارم توسعه مبنی بر تحقق رشد اقتصادی پیوسته، با ثبات و پرشتاب (بند ۳۴)، تحقق رقابتپذیری کالاها و خدمات(بند ۳۵)، دستیابی به اقتصادی متنوع و متکی بر منابع دانش و آگاهی، سرمایه انسانی و فناوری نوین(بند ۳۶)، پشتیبانی از کارآفرینی، نوآوری و استعدادهای فنی و پژوهشی (بند۳۷)، گسترش صنایع تبدیلی و کوچک(بند ۴۳) و همافزایی و گسترش فعالیتهای اقتصادی مزیت دار (بند ۴۴) )، بخش صنعت از جایگاه بالایی برخوردار است. در برنامه چهارم توسعه اهداف در سطوح بخشی و استانی تبیین و برای بخش صنعت و معدن اسناد ملی توسعه تدوین شد. در حوزه صنعت و معدن موارد مهم زیر مد نظر قانون برنامه چهارم بوده است:
در سه سال اول از اجرای برنامه چهارم توسعه اقدامهای مختلفی در حوزه اقتصاد و بخش صنعت انجام شده است. تصویب نهایی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ، تهیه آیین نامه”حمایت از سرمایهگذاریهای خطر پذیر” ، تشکیل “مرکز صنایع نوین” و “صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع الکترونیک”، ارائه خدمات نرمافزاری به واحدهای تولیدی و صنعتی در داخل شهرکهای صنعتی بزرگ و شهرکهای فناوری ،تدوین برنامه ملی توسعه خوشههای صنعتی، آیین نامه گسترش بنگاههای اقتصادی زود بازده، افزایش سرمایه بانک صنعت و معدن، افزایش استفاده از منابع صندوق ذخیره ارزی از جمله اقدامات بوده است.
ارزیابی نتایج عملکرد برنامه چهارم با توجه به عدم اتمام آن و فقدان آمار و اطلاعات، هنوز مقدور نیست. اما عملکرد برخی از شاخص ها نشان می دهد که این برنامه از اهداف مورد نظر فاصله دارد. میانگین رشد سالانه اقتصاد در سه سال اول برنامه چهارم از اجرای برنامه، حدود ۳/۶ درصد بوده است که از متوسط رشد سالانه مورد نظر برنامه برای این سه سال که حدود ۴/۷ درصد بوده، پایین تر است. سرمایه گذاری نیز طی مذکور حدود ۸/۴ درصد رشد داشته که در مقایسه با هدف پیشبینی شده برای این دوره (۳/۱۱ درصد) کمتر است(جدول ۴).
در مورد رشد ارزش افزوده بخش صنعت نیز می توان گفت که در سه سال اول از اجرای برنامه چهارم توسعه، رشد این بخش ۳/۸ درصد بوده که از اهداف برنامه (۲/۱۱۱ درصد)برای این مدت کمتر است. هر چند که آمار سرمایه گذاری در این بخش منتشر نشده اما همانطور که در قسمت بررسی شاخص ها نیز آورده شد شاخص های بورس و جوازهای تاسیس واحدهای جدید صنعتی و میزان سرمایه پیش بینی شده برای آنها طی سالهای اخیر روند کاهشی داشته است که میتواند بیانگر کاهش سرمایه گذاری در این بخش است.
جدول ۴٫ مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه چهارم توسعه
شرح | مصوب برنامه (درصد) | عملکرد سه سال اول برنامه چهارم توسعه(درصد) |
تولید ناخالص داخلی | ۸ | ۳/۶ |
کشاورزی | ۵/۶ | ۷/۶ |
نفت و گاز | ۳ | ۵/۱ |
صنایع و معادن | ۲/۱۱ | ۷/۸ |
صنعت | ۲/۱۱ | ۳/۸ |
معدن | ۲/۱۱ | ۸/۱۳ |
خدمات | ۹ | ۳/۶ |
سرمایه گذاری | ۲/۱۲ | ۸/۴ |
دولتی | – | – |
غیردولتی | – | – |
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن | – | – |
ماخذ: قانون برنامه چهارم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
۴- برخی دلایل عدم موفقیت برنامههای توسعه
راهبردهای آزاد سازی اقتصاد، خصوصی سازی، بوجود آوردن شرایط برای اقتصاد رقابتی، کاهش هزینه های تولید و دسترسی به نهاده ها، گسترش صادرات صنعتی، تاکید بر صنایع نوین و با فناوری بالا مورد تاکید کلیه برنامهها بوده است. اما به دلایل مختلف این برنامه ها در دستیابی به اهداف موفق نبودهاند[۲]. از دلایل عدم موفقیت برنامهها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
همانطور که ملاحظه می شود هر چند طی برنامههای توسعهای مجموعهای از سیاستها در جهت اصلاحات ساختاری و نهادی در بخش صنعت صورت گرفت، اما به دلایل مختلف از جمله عدم تکمیل فرایند تهیه برنامه و حلقههای اجرایی آن، عدم شکلگیری نظام مدیریت هماهنگ و منسجم توسعه حرکت ها و جهت گیریهای مذکور نیمهتمام و ناقص مانده است.
۵- چالشهای پیشروی بخش صنعت
۶- راهبردهایی در خصوص برنامه پنجم توسعه
رویکردهای برنامه پنجم توسعه در خصوص توسعه صنعتی باید هموار کننده این فرایندها باشد: “پویایی بازار”، “شکل گیری نظام قیمتها”، “توسعه بخش خصوصی” ، “تقویت بنگاه ها” و “تقویت مستمر زیرساختهای تولید” بر این اساس محورهای زیر در حوزه صنعت باید مدنظر قرار گیرد:
منابع
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران. گزارش اقتصادی و ترازنامه. در سالهای مختلف.
[۱]– Total Factor Productivity
[۲]– البته همان گونه که اشاره شد برنامه سوم توسعه، نسبت به برنامه های دیگر موفق تر بوده و منجر به بهبود شرایط عمومی کسب و کار شد.