گزارش ۳۱ – اردیبهشت ۱۳۸۸ – گزارش کارشناسی در خصوص برنامه پنجم توسعه، ارزیابی عملکرد بخش صنعت و معدن در برنامه های توسعه و ارائه برخی رویکردها

مقدمه

برنامه توسعه، سندی است که در آن شرایط مطلوب در چارچوب محدودیتها و منابع ترسیم گردیده و خط مشی ها و سیاست های مناسب برای تحقق آن در نظر گرفته می شود. بخش صنعت و معدن یکی از بخشهای اصلی اقتصاد است که به علت پیشرو بودن، از اهمیت بالایی برخوردار است. بر این اساس چگونگی دستیابی به توسعه صنعتی همواره یکی از مقولات مورد توجه در برنامه های توسعه بوده و در آنها سازوکارهایی بسته به شرایط، برای تحقق این امر پیش بینی شده است.

با توجه به در پیش بودن تدوین برنامه پنجم توسعه و شرایط حاضر اقتصاد کشور، اهمیت توسعه صنعتی بیشتر شده و شرایط و ضرورتها و الزامهای آن نیز تغییر یافته و یا در حال تغییر است. این تغییرات به دلایل مختلف از جمله رشد سریع فناوری، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست های اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه گذاری و تثبیت مالکیت است. سرعت تغییرات به گونه ای است که روش‌های سازماندهی و رفتاری و الگوهای موجود تولید را تغییر می دهد. این امر پیامدهای مهمی براى ماهیت فعالیت های صنعتی، جریان دانش مورد استفاده صنعت و بازاریابی محصولات مرتبط با صنعت به همراه دارد. بر این اساس سیاست‌های صنعتی باید هماهنگ با چشم‌انداز‌های برنامه‌های توسعه، تدوین شده و در برنامه‌های توسعه، منظور شوند.

این گزارش، ضمن بررسی عملکرد گذشته بخش صنعت و معدن با توجه به شاخص های موجود، جایگاه آن را در برنامه های توسعه تبیین می‌کند. علاوه بر این سعی می شود با توجه به عملکرد این بخش در برنامه های توسعه، دلایل موفقیت و عدم موفقیت این برنامه‌ها و چالش‌های پیش‌رو تبیین شده و در نهایت راهبردهایی در خصوص تدوین برنامه پنجم ارائه ‌شود.

 

۲- شاخص‌هایی در خصوص بخش صنعت و معدن

بخش صنعت و معدن به عنوان یکی از بخشهای مورد توجه و مهم اقتصاد ایران، شامل     فعالیت‌های معدنی و صنعتی می شود. در بخش مذکور هر دو بخش خصوصی و دولتی فعالیت دارند. برخی از فعالیتها در این بخش ساختاری انحصاری و برخی دیگر ساختار رقابتی دارند. این بخش به تبع تحولات داخلی و بین المللی، نوسانهای مختلفی را پشت سر گذاشته است که در ذیل به برخی از آنها اشاره می‌شود:

  • بخش صنعت به دلیل وابستگی به واردات و نهاده های تولید، از وقایع و بحران ها بویژه قیمت نفت و مسائل سیاسی آسیب پذیر بوده و تحت تاثیر آنها قرار می گیرد. نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت (به عنوان شاخصی برای بررسی نرخ رشد این بخش) در سال ۱۳۷۲ ( تعدیل نرخ ارز) حدود ۳/۵- درصد و در سال ۱۳۷۷ (بحران قیمتهای نفت) این نرخ به ۱/۴- درصد است. نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت که در برنامه سوم اغلب دورقمی بود طی سه سال اخیر کاهش یافته و تک رقمی شده است. اگر چه عملکرد این بخش همچنان بهتر از کل اقتصاد کشور بوده است.
  • سهم این بخش از تولید برای بیشتر سال ها روند افزایشی داشته به نحوی که در سال ۱۳۸۶ حدود ۱/۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت ۱۳۷۶ را به خود اختصاص داده است.
  • سهم شاغلین این بخش از کل شاغلین در سال ۱۳۸۵ حدود ۲/۱۷ درصد بوده و از ۶/۲ میلیون نفر در سال ۱۳۷۵ با رشد متوسط سالانه ۳/۳ درصد به ۵/۳ میلیون نفر در سال ۱۳۸۵ افزایش یافته است.
  • شاغلان دارای تحصیلات عالی در بخش صنعت و معدن (شاخصی از سرمایه انسانی) در فاصله دو سرشماری (۱۳۷۵-۱۳۸۵)، با متوسط رشد سالانه ۵/۱۳ درصد افزایش یافته است. درصد شاغلان این بخش از کل شاغلین از ۵/۳ درصد در سال ۱۳۷۵ به ۱/۹ درصد در سال ۱۳۸۵ افزایش یافته است.
  • نسبت شاغلان متخصص به کل شاغلان به عنوان شاخصی از فن آوری محسوب می شود. شاغلان متخصص در فاصله دو سرشماری از ۵۳۵۴۶ نفر در سال ۱۳۷۵ به ۹۵۹۶۱ افزایش یافته است. به عبارت دیگر سهم آن از کل شاغلین از ۱/۲ درصد در سال ۱۳۷۵ به ۷/۲ درصد در سال ۱۳۸۳ افزایش یافته که افزایش آن ناچیز بوده است.
  • تولید در این بخش همچنان کاربر است. این واقعیت با محاسبه شاخص سرمایه بری و سهم نیروی کار در تولید مشاهده می شود. شاخص سرمایه بری(نسبت سرمایه به نیروی کار) برای دوره ۱۳۷۵-۱۳۸۳، برای این بخش ۵% است که از متوسط کل اقتصاد در دوره مذکور(۰۷/۰)، کمتر بوده که حاکی از کاربر بودن تولید این بخش است.  برآورد سهم نیروی کار از تولید نشان می دهد که متوسط سهم نیروی کار از تولید حدود ۴۸ درصد برای دوره(۱۳۷۵- ۱۳۸۳) است.
  • بهره وری نیروی کار در بخش صنعت در دوره برنامه سوم با متوسط نرخ رشد سالانه ۳/۷ درصد افزایش یافته است. درحالیکه رشد متوسط سالانه بهره وری نیروی کار در سطح کل اقتصاد در برنامه سوم توسعه ۶/۱ درصد بوده است. بررسی تحولات شاخص بهره وری کل عوامل تولید[۱] (TFP) این بخش نشانگر روند افزایشی است. سطح این شاخص در دوره برنامه سوم توسعه به طور متوسط رشدی معادل ۹/۳ درصد را نشان می دهد که باز هم از عملکرد کل اقتصاد برای این دوره(۸/۰ درصد) بالاتر است.
  • از شاخص‌های مهم ارزیابی تحقق رویکرد گسترش بخش خصوصی، رغبت بخش خصوصی(داخلی و خارجی) به سرمایه گذاری‌ است. در سال ۱۳۸۵ حدود ۶۴ درصد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص توسط بخش خصوصی انجام پذیرفته است. در حالیکه این شاخص در سال ۱۳۸۳ حدود ۶۶ درصد بوده است.
  • روند صدور جوازهای تاسیس واحدهای صنعتی و معدنی می تواند از نشانه های دیگر رغبت بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش صنعت و معدن باشد. بر اساس آمارهای بانک مرکزی در سال ۱۳۸۵ تعداد ۵۴۲۸۸ فقره جواز تاسیس صنعتی با پیش‌‌‌‌‌‌بینی سرمایه‌گذاری بیش از ۱۴۲۴ هزار میلیارد ریال صادر شده است. این در حالیست که طی سال ۱۳۸۶ و شش ماهه اول ۱۳۸۷ از تعداد جواز تاسیس صادره کاسته شده است. در سال ۱۳۸۶ تعداد ۴۸۱۶۳ فقره جواز تاسیس صنعتی با پیش‌‌‌‌‌‌بینی سرمایه‌گذاری بیش از ۱۵۹۸ هزار میلیارد ریال صادر شده است. در سه ماهه اول و سه ماهه دوم۱۳۸۷ تعداد فقره جواز تاسیس صنعتی نسبت به مدت مشابه سال قبل به ترتیب ۶/۲۰ و ۷/۴۰ درصد کاهش یافته است. می‌توان گفت سرمایه‌گذاری برای دوره‌های مذکور نیز به ترتیب ۶/۲۰ و ۷/۴۰ درصد کاهش یافته است.
  • در سال ۱۳۸۶ نسبت صادرات صنعتی و معدنی به صادرات غیرنفتی ۵/۷۹ درصد بوده است. در سال مذکور صادرات محصولات پتروشیمی به ۱/۴۲۵۳ میلیون دلار رسید. در این سال محصولات معدنی با سهم ۹/۲۷ درصد از کل صادرات صنعتی و معدنی ( ۵/۳۳۶۸ میلیون دلار )، محصولات صنایع شیمیایی یا صنایع وابسته به آن با سهم ۱/۲۳ درصد از کل ( ۹/۲۷۸۵ میلیون دلار ) ، فلزات معمولی و مصنوعات آنها با سهم ۴/۱۵ درصد از کل ( ۵/۱۸۵۹ میلیون دلار ) و مواد پلاستیکی – کائوچو و اشیاء ساخته شده از این مواد با ۹/۶ درصد ( ۲/۸۳۶ میلیون دلار ) بیشترین سهم ارزشی را به خود اختصاص داده به عبارتی دیگر جمعاً‌۳/۷۳ درصد از صادرات صنعتی و معدنی به چهارگروه مذکور اختصاص دارد.
  • ترکیب صادرات غیرنفتی در بخش صنعت حاکی از آن است که مواد شیمیایی و پتروشیمی، فولاد، شمس مس و مفتول و سیمان، بخش اعظم صادرات صنعتی ایران را تشکیل می‌دهند. عمده این کالاها را بنگاههای بخش دولتی و عمومی با عملکرد انحصاری و در سایه بهره مندی از درآمدهای حاصل از نفت خام و محور قرار دادن بازار داخلی تولید می کنند. همچنین بررسی صادرات غیرنفتی نشان می دهد که مواد خام و واسطه‌ای اغلب با فناوری پایین، بیشترین سهم را در صادرات بخش صنعت و معدن دارد.
  • در سال ۱۳۸۶، سهم بخش صنعت و معدن از واردات سرمایه‌ای و واسطه‌ای به ترتیب حدود ۵۴ و ۸۴ درصد بوده است. بنابراین با توجه به بالا بودن این سهم در واردات مواد اولیه می توان گفت که میزان واردات میزان درآمدهای ارزی، وابسته است.

 

۳- راهبردها و سیاست‌های برنامه‌های توسعه‌ در حوزه صنعت و معدن

۳-۱- راهبردها و سیاستهای برنامه توسعه پنج ساله اول بعد از انقلاب(۱۳۶۸-۱۳۷۲)

راهبرد اصلی این برنامه بازسازی و آزاد سازی اقتصادی بود. و اهم سیاست‌های آن‌ عبارت بودند از:

  • ایجاد رشد اقتصادی در جهت افزایش تولید سرانه، اشتغال مولد و کاهش وابستگی اقتصادی
  • رشد تولیدات سرمایه ای و واسطه ای اقتصاد با تاکید بر نهاده های تولیدی
  • انتخاب تکنولوژی های کم ارزبر، اشتغال زا و بدون اتکا به انحصارات بین المللی
  • اعمال نظارت کامل بر کیفیت کالاهای تولیدی و رعایت استاندارد ها
  • افزایش بهره برداری از ظرفیت های موجود صنعتی
  • اصلاح ساختار تولید معدنی از طریق افزایش مستمر سهم کانی های صنعتی
  • اصلاح ساختار تولید صنعتی از طریق افزایش مستمر سهم کالاهای سرمایه ای و اتکاء بیشتر تولید صنعتی به منابع داخلی
  • برداشتن کلیه موانع و ایجاد همه گونه تسهیلات برای توسعه صادرات کالاهای صنعتی بر اساس مزیت های کشور
  • تشویق و حمایت از ایجاد تشکلهای صنعتی و معدنی و تخصصی و واگذاری سهام صنایع دولتی و ملی شده به مردم

عملکرد برنامه اول نشان می دهد که با شروع برنامه رشد اقتصادی چشمگیر بوده اما در        سال‌های آخر برنامه روند رشد اقتصاد نزولی شد. رشد اقتصادی که در سال ۱۳۷۰ حدود ۱/۱۰ درصد بود در سال ۱۳۷۲ به ۹/۴ درصد رسید. در بخش صنایع و معادن و زیر بخش های آن نیز  برنامه از اهدافش دور بود. با وجود رشد سرمایه گذاری(بطور متوسط سالانه ۲/۱۵ درصد) در طول برنامه و بویژه در امور زیربنایی و بهبود شرایط برای تامین نهاده های تولید، رشد متوسط سالانه بخش صنعت حدود ۷/۸ درصد بود که از اهداف برنامه برای این بخش فاصله دارد(جدول ۱).

این موضوع نشان دهنده آن است که برنامه نتوانسته رشدی مستمر و پایدار را در اقتصاد شکل بدهد و رشد تحت تأثیر تحولات خارج از کنترل برنامه بوده است. از اتفاقات مهم این دوره افزایش موقت درآمدهای نفتی کشور ناشی از ماجرای اشغال نظامی کویت، تزریق سریع وام های خارجی در اقتصاد ملی و به تبع آن بوجود آمدن بحران سررسید بدهی‌ها در سالهای آخر برنامه بود.

جدول ۱-  مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه اول توسعه

شرح مصوب(درصد) عملکرد(درصد)
تولید ناخالص داخلی ۱/۸ ۴/۷
کشاورزی ۱/۶ ۴/۶
نفت و گاز ۵/۹ ۹/۸
صنایع و معادن ۱۵ ۱۰
صنعت ۲/۱۴ ۷/۸
معدن ۵/۱۹ ۹/۸
خدمات ۷/۶ ۵/۶
سرمایه گذاری ۶/۱۱ ۲/۹
دولتی ۱۱ ۷/۲۲
غیردولتی ۲/۱۲ ۴/۱
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن ۲/۱۵

ماخذ: قانون برنامه اول توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

در برنامه مقرر شده بود که سرمایه گذاری توسط بخش غیردولتی با نرخ رشد متوسط سالانه ۲/۱۲ درصد افزایش یابد که بیشتر از رشد در نظر گرفته شده برای بخش دولتی است. در عمل رشد متوسط سالانه سرمایه گذاری توسط بخش دولتی بیشتر از بخش غیردولتی بوده است لذا می توان گفت که رویکرد برنامه مبنی بر افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد موفقیت آمیز نبوده است. برنامه در طول اجرا، دستخوش تغییر و تحول شد. از جمله این تجدید نظرها می توان به عدم بهره گیری از ظرفیت های موجود، اولویت دادن به استراتژی تشویق صادرات، سیاست تک نرخی کردن ارز و آزاد گذاشتن قیمت آن و خصوصی سازی سریع اقتصاد بود.

۳-۲- راهبردها و سیاستهای برنامه دوم توسعه (۱۳۷۴-۱۳۷۸)

راهبرد اصلی برنامه مذکور تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه، ایجاد ثبات در روندهای اقتصادی کشور و کاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه بود. این برنامه از جهت ساختار و ماهیت تفاوتی با برنامه اول نداشت و مبتنی بر آزاد سازی اقتصادی و خصوصی سازی بود. برنامه دوم نیز رشد و توسعه اقتصادی را از اصلی ترین اهداف خود می دانست و تأکید خاصی بر پایداری آن داشت. بر این اساس رشد تولید ناخالص داخلی در برنامه دوم ۱/۵ درصد در نظر گرفته شده بود.

اهم سیاست‌های برنامه دوم توسعه در حوزه صنعت عبارت بودند از:

  • توجه ویژه به صنایع تکمیلی
  • تاکید بر تکمیل خطوط و زنجیره های تولیدی و صنعتی
  • حمایت از سرمایه گذاری درجهت افزایش ارزش افزوده
  • حمایت از سرمایه گذاری خارجی
  • تاکید بر ساخت و تولید داخلی
  • تشویق صادرات با توجه به مزیت‌های نسبی کشور و ایجاد رقابت با دنیای خارج به منظور توسعه کمی و کیفی تکنولوژی داخلی
  • تکمیل و توسعه بازارهای پول، سرمایه، کار و خدمات
  • ایجاد اشتغال از طریق تقویت شبکه جمع‌آوری و پردازش اطلاعات بازار کار، توسعه و حمایت از صنایع کوچک، صنایع تبدیلی و غیره
  • اصلاح سیستم قیمت‌گذاری
  • افزایش بهره وری
  • برقراری رابطه بیشتر بین مراکز علمی، تحقیقاتی کشور و مراکز تولیدی صنعتی.

بروز بحران بدهیهای ارزی در اوایل برنامه دوم و لزوم صرفه جویی در مصارف ارزی،  عدم ثبات در سیاستهای پولی و مالی و ارزی، کاهش قیمت نفت از مقدار پیش بینی شده در سال ۱۳۷۶ و کاهش شدیدتر آن در سال ۱۳۷۷، خشکسالی در اکثر استان های کشور و تحولات سیاسی در داخل کشور باعث شد تا دستیابی به اهداف پیش بینی در برنامه با مشکلاتی همراه باشد.  به عبارت دیگر در اجرای برنامه دوم تغییر جهت اساسی از استراتژی‌های اعلام شده روی داد. کنترل ارز، فشار بدهی‌های خارجی، افزایش نرخ تورم و افزایش انتظارات تورمی، فشار تقاضا برای خرید کالا و ارز باعث شد تا مجموعه‌ای از ساز و کارهای کنترل اقتصادی شامل سیستم ارز چند نرخی، برقراری مجدد کنترل قیمت‌ها، کنترل واردات و اعمال سیاست انقباض پولی بوجود آید.

عملکرد برنامه دوم نشان می دهد میانگین رشد تولید ناخالص داخلی ۲/۳ درصد در سال بوده که با اهداف برنامه مبنی بر رشد حدود ۱/۵ درصد بطور متوسط در هر سال فاصله دارد. به دلیل افزایش سرمایه گذاری به ویژه توسط بخش غیر دولتی، عملکرد رشد برای بخش صنعت و معدن بیشتر از برنامه بوده است. رشد سرمایه گذاری توسط بخش غیردولتی در برنامه دوم به طور متوسط سالانه ۷/۱۳ درصد بوده است.

 

جدول ۲- مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه دوم توسعه

شرح مصوب(درصد) عملکرد(درصد)
تولید ناخالص داخلی ۱/۵ ۲/۳
کشاورزی ۳/۴ ۱/۲
نفت و گاز ۶/۱ ۳/۱-
صنعت و معدن ۹/۵ ۴/۶
خدمات ۱/۳ ۲/۴
سرمایه گذاری ۲/۶ ۸
دولتی ۲/۱
غیردولتی ۷/۱۳
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن ۲/۵ ۹/۴

ماخذ: قانون برنامه دوم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

 

۳-۳- راهبردها و سیاست‌های برنامه سوم توسعه(۱۳۷۹-۱۳۸۳)

برنامه سوم توسعه با نگرش متفاوت نسبت به دو برنامه قبلی و با تاکید بر اصلاحات ساختاری و نهادی در سال ۱۳۷۹ آغاز شد. جهت‌گیری اصلی این برنامه اصلاحات ساختاری و نهادی به منظور آزاد سازی و خصوصی سازی بوده است.

راهبرد‌های اصلی برنامه سوم توسعه عبارت بودند از: اصلاح محیط کسب و کار، مقررات زدایی از فرآیند سرمایه گذاری، تقویت قدرت رقابت پذیری از طریق حرکت به سمت آزاد سازی نظام قیمتها و تعیین قیمت بر مبنای ساز وکار بازار به عنوان ابزار تخصیص بهینه منابع یکسان سازی نرخ ارز، آزاد سازی تجارت و حذف موانع غیر تعرفه ای، تخصیص رقابتی منابع بانکی، تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی، تشکیل حساب ذخیره ارزی و حذف یارانه انرژی از مقولات اصلاح نظام قیمتها است که در برنامه سوم توسعه مد نظر قرار گرفته است. به طور کلی اهم جهت گیری‌های برنامه سوم توسعه در حوزه صنعت و معدن شامل موارد زیر بود:

  • خصوصی سازی و کاهش تصدی گری دولت
  • لغو انحصارات شامل انحصار توزیع قند و شکر و انحصار دخانیات
  • حذف موانع غیر تعرفه‌ای
  • تفکیک حوزه‌های سیاستگذاری از تصدی‌گری.
  • تمرکز سیاستگذاری صنعتی و اصلاح تشکیلات ستاد بخش
  • تاکید بر ایجاد و توسعه صنایع مبتنی بر فناوریهای برتر (صنایع نوین)
  • ‌استفاده مناسب از توان ساخت داخل و تقویت پیمانکاران و مشاوران داخلی
  • توجه به ضرورت اصلاح ساختار و تسهیل..
  • تشکیل نهاد های حامی سرمایه‌گذاری خطر‌پذیر
  • گسترش فعالیتهای شرکت شهرکهای صنعتی
  • تاکید بر گسترش پوشش نقشه‌های زمین شناسی و فعالیتهای اکتشافی و استخراج
  • تشکیل صندوق بیمه فعالیتهای معدنی
  • تقویت سرمایه صندوق حمایت از توسعه و تحقیقات الکترونیک.
  • تاکید بر نقش صنایع کوچک، ترویج کارآفرینی و ایجاد اشتغال
  • اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم و چگونگی برقراری و وصول عوارض

 

خط مشی های فوق از سال ۱۳۷۹ اجرایی شد و در این راستا، اقدامات و اصلاحاتی شروع شدکه از جمله این اصلاحات می توان به اصلاح نرخ ارز و اجرای سیاست یکسان سازی نرخ ارز، جایگزینی تدریجی تعرفه به جای موانع غیرتعرفه ای و فراهم آوردن شرایط برای کاهش تعرفه ها، تاسیس بانکهای خصوصی داخلی و بانکهای خارجی در مناطق آزاد بهمراه تقویت بازار بورس ( راه اندازی بورسهای   منطقه‌ای و کالایی ) و نظام مالی غیربانکی به منظور انحصارزدایی از شبکه بانکی و تامین اطمینان بیشتر برای سرمایه گذاری، تصویب و اجرای قانون سرمایه‌ گذاری خارجی، قانون جدید مالیات‌ ها، قانون تجمیع عوارض، حذف پیمان‌ سپاری برای صدور کالا، خصوصی‌ سازی بانک‌ها و ایجاد بیمه خصوصی اشاره کرد که کلیه آنها در جهت تحکیم بنیان های تولید وسرمایه گذاری بوده است.

بطور مشخص در حوزه صنعت و معدن اقداماتی نظیر تصویب قانون “تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع و معادن” ، تشکیل “سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران”، “تهیه طرح استراتژی توسعه صنعتی”‌، “تجمیع عوارض صنعتی” و “تمرکز امور صنعتی و معدنی”،  تدوین برنامه راهبردی توسعه صنعت الکترونیک، تدوین نظام مهندسی صنعت الکترونیک، تهیه استراتژی توسعه صنایع نوین، ایجاد شهرکهای فناوری، توسعه شهرکهای صنعتی، ایجاد مجتمع‌های کارگاهی برای ساماندهی اصناف تولیدی مستقر در بافت شهرها، حمایت از سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته، قانون صندوق ضمانت سرمایه گذاری صنایع کوچک، صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنعت الکترونیک، حمایت از طرحهای کارآفرینی از فصل منابع داخلی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران،  تاسیس صندوق بیمه فعالیتهای معدنی،  شکل‌دهی ساز وکارها و آیین نامه‌های اجرایی استفاده مناسب از توان ساخت داخل و تقویت پیمانکاران و مشاوران داخلی از جمله اقدامات در حوزه این بخش بوده است.

در طول برنامه سوم  متوسط رشد اقتصادی سالانه ۵/۵ درصد، رشد سرمایه‌گذاری۵/۹ درصد بوده است(جدول ۳).  در حوزه صنعت و معدن ارزش افزوده بخش صنعت و معدن از رشد متوسط سالانه ۱۱ درصد و سرمایه گذاری در این بخش از رشد متوسط سالانه ۱/۱۶ درصدی برخوردار شد.  درحالیکه رشد ارزش افزوده بخش صنعت و معدن در برنامه سوم توسعه سالانه به طور متوسط ۸ درصد پیش‌بینی شده بود. بطور کلی این برنامه نسبت به برنامه های قبلی موفق تر بوده و منجر به بهبود شرایط عمومی کسب و کار شد.  هرچند که در برنامه مذکور راهبردی به‌منظور توسعه بخشهای منتخب در صنعت، در جهت ایجاد مزیت رقابتی و استفاده از مزیت طبیعی، به صورت روشن و مشخص، طراحی و مدیریت نگردید.

 

جدول ۳٫ مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه سوم توسعه

شرح مصوب(درصد) عملکرد(درصد)
تولید ناخالص داخلی ۶ ۵/۵
کشاورزی ۱/۵ ۳/۴
نفت و گاز ۲/۲ ۳
صنایع و معادن ۱/۸ ۷/۹
صنعت ۸ ۲/۱۱
معدن ۵/۸ ۱/۱۱
خدمات ۲/۶ ۶/۴
سرمایه گذاری ۱/۷ ۵/۹
دولتی ۱/۴ ۹/۴
غیردولتی ۳/۱۲ ۵/۸
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن ۱/۱۶

ماخذ: قانون برنامه سوم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

 

۳-۴- راهبرد‌ها و سیاستهای برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۴-۱۳۸۸)

برنامه چهارم توسعه جدا از برنامه های دیگر، مبتنی بر سند چشم انداز بیست ساله کشور تهیه شده است. با توجه به جهت گیریهای های سند چشم انداز بیست ساله کشور مبنی بر داشتن رشد و توسعه اقتصادی مستمر، با ثبات و پرشتاب و همچنین سیاستهای کلی برنامه چهارم توسعه مبنی بر تحقق رشد اقتصادی پیوسته، با ثبات و پرشتاب (بند ۳۴)، تحقق رقابت‌پذیری کالاها و خدمات(بند ۳۵)، دستیابی به اقتصادی متنوع و متکی بر منابع دانش و آگاهی، سرمایه انسانی و فناوری نوین(بند ۳۶)، پشتیبانی از کارآفرینی، نوآوری و استعدادهای فنی و پژوهشی (بند۳۷)، گسترش صنایع تبدیلی و کوچک(بند ۴۳) و هم‌افزایی و گسترش فعالیتهای اقتصادی مزیت دار (بند ۴۴) )، بخش صنعت از جایگاه بالایی برخوردار است. در برنامه چهارم توسعه اهداف در سطوح بخشی و استانی تبیین و برای بخش صنعت و معدن اسناد ملی توسعه تدوین شد.  در حوزه صنعت و معدن موارد مهم زیر مد نظر قانون برنامه چهارم بوده است:

  • تقویت مزیتهای رقابتی و توسعه صنایع مبتنی بر منابع
  • واگذاری شرکتهای دولتی
  • تقویت شرکتهای مادرتخصصی توسعه‌ای در جهت توسعه بخش غیردولتی
  • تولیدات صنعت خودرو سواری مطابق با میزان مصرف سوخت در حد استاندارد جهانی و عرضه آن با قیمت رقابتی
  • منطقی نمودن هزینه برق، گاز، تلفن، آب و فاضلاب و نیز متناسب نمودن نرخهای ترجیهی در جهت حمایت ازتولید
  • حمایت از گسترش صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی
  • افزایش توان رقابت پذیری بنگاههای فعال در صنایع نوین
  • استفاده از علوم و فناوری معدنی
  • سرمایه گذاری در صنایع واجد مزیت رقابتی
  • ایجاد ارزش افزوده بیشتر از طریق گسترش تولید صادرات‌گرا
  • اصلاح و تقویت نهادهای پشتیبانی‌کننده توسعه کارآفرینی، صنایع کوچک و متوسط کارآفرین
  • حمایت از ایجاد پیوند مناسب، بین بنگاه‌های کوچک، متوسط، بزرگ (اعطای کمک‌های هدفمند)، توسعه شبکه‌ها، خوشه‌ها و زنجیره‌ها و انجام تمهیدات لازم برای تقویت توان فنی – مهندسی – تخصصی، تحقیق و توسعه
  • رفع مشکلات و موانع رشد و توسعه بنگاه‌ها
  • ادغام شرکتها، بنگاه‌ها و شکل‌گیری شرکتهای بزرگ در مقیاس جهانی
  • کمک به سرمایه‌گذاری بنگاه‌های غیردولتی از طریق سرمایه‌گذاری‌های مشترک، ایجاد و توسعه نهادهای تخصصی، تأمین مالی فناوری و صنایع نوین از قبیل نهاد مالی سرمایه‌گذاری خطرپذیر
  • تکمیل طرحهای صنعتی و معدنی بخش غیر دولتی که ویژگی اشتغال‌زایی دارند
  • تامین زیر بناها ی لازم در معادن بزرگ و مناطق معدنی
  • محول کردن وظایف سیاستگذاری و اعمال حاکمیت به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی ذی‌ربط
  • اصلاح اساسنامه صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی و صندوق حمایت از توسعه و تحقیقات صنعت الکترونیک
  • انطباق، ارتقاء و توسعه نظام‌های ارزیابی کیفیت
  • تامین سرمایه بانک صنعت و معدن
  • بهبود و گسترش سیستمهای اطلاع رسانی، توسعه و به‌روزرسانی بانک‌های اطلاعاتی موجود.

 

در سه سال اول از اجرای برنامه چهارم توسعه اقدامهای مختلفی در حوزه اقتصاد و بخش صنعت انجام شده است. تصویب نهایی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ، تهیه آیین نامه”حمایت از سرمایه‌گذاری‌های خطر پذیر” ، تشکیل “مرکز صنایع نوین”  و “صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع الکترونیک”،  ارائه خدمات نرم‌افزاری به واحدهای تولیدی و صنعتی در داخل شهرکهای صنعتی بزرگ و شهرکهای فناوری ،تدوین برنامه ملی توسعه خوشه‌های صنعتی، آیین نامه گسترش بنگاه‌های اقتصادی زود بازده، افزایش سرمایه بانک صنعت و معدن،  افزایش استفاده از منابع صندوق ذخیره ارزی از جمله اقدامات بوده است.

ارزیابی نتایج عملکرد برنامه چهارم با توجه به عدم اتمام آن و فقدان آمار و اطلاعات، هنوز مقدور نیست. اما عملکرد برخی از شاخص ها نشان می دهد که این برنامه از اهداف مورد نظر فاصله دارد. میانگین رشد سالانه اقتصاد در سه سال اول برنامه چهارم از اجرای برنامه، حدود ۳/۶ درصد بوده است که از متوسط رشد سالانه مورد نظر برنامه برای این سه سال که حدود ۴/۷ درصد بوده، پایین تر است. سرمایه گذاری نیز طی مذکور حدود ۸/۴ درصد رشد داشته که در مقایسه با هدف پیش‌بینی شده برای این دوره (۳/۱۱ درصد) کمتر است(جدول ۴).

در مورد رشد ارزش افزوده بخش صنعت نیز می توان گفت که در سه سال اول از اجرای برنامه چهارم توسعه، رشد این بخش ۳/۸ درصد بوده که از اهداف برنامه (۲/۱۱۱ درصد)برای این مدت کمتر است. هر چند که آمار سرمایه گذاری در این بخش منتشر نشده اما همانطور که در قسمت بررسی شاخص ها نیز آورده شد شاخص های بورس و جوازهای تاسیس واحدهای جدید صنعتی و میزان سرمایه پیش بینی شده برای آنها طی سالهای اخیر روند کاهشی داشته است که می‌تواند بیانگر کاهش سرمایه گذاری در این بخش است.

 

جدول ۴٫ مقایسه عملکرد برخی از شاخص های در برنامه چهارم توسعه

شرح مصوب برنامه (درصد) عملکرد سه سال اول برنامه چهارم توسعه(درصد)
تولید ناخالص داخلی ۸ ۳/۶
کشاورزی ۵/۶ ۷/۶
نفت و گاز ۳ ۵/۱
صنایع و معادن ۲/۱۱ ۷/۸
صنعت ۲/۱۱ ۳/۸
معدن ۲/۱۱ ۸/۱۳
خدمات ۹ ۳/۶
سرمایه گذاری ۲/۱۲ ۸/۴
دولتی
غیردولتی
سرمایه گذاری در بخص صنعت و معدن

ماخذ: قانون برنامه چهارم توسعه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

 

۴-  برخی دلایل عدم موفقیت برنامه‌های توسعه

راهبردهای آزاد سازی اقتصاد، خصوصی سازی، بوجود آوردن شرایط برای اقتصاد رقابتی، کاهش هزینه های تولید و دسترسی به نهاده ها، گسترش صادرات صنعتی، تاکید بر صنایع نوین و با فناوری بالا مورد تاکید کلیه برنامه‌ها بوده است. اما به دلایل مختلف این برنامه ها در دستیابی به اهداف موفق نبوده‌اند[۲].  از دلایل عدم موفقیت برنامه‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • جامع نبودن ساز و کارهای اجرای راهبردها (برای نمونه در حوزه اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم و تجمیع عوارض، اغلب دیدگاه کسب درآمد توسط دولت غالب بوده و هدف تمهید و تشویق توسعه صنعتی کمرنگ‌تر بوده است)
  • نبود نیروی متخصص کافی (به عنوان مثال در حوزه توسعه فناوری های برتر با وجود اقدامات انجام شده، بدلیل ناکافی بودن نیروهای متخصص و قدرت جذب آنها و محدودیت قوانین و مقررات و بویژه تردد متخصصان خارجی مشکلات عدیده‌ای وجود داشت)
  • عدم رغبت به سیاستهای خصوصی سازی (به دلیل مقاومت و یا بی‌میلی دست‌اندرکاران حوزه‌های تصدی دولت، مدیران و شرکتهای دولتی) به خصوصی‌سازی بویژه بدلیل اینکه قسمت عمده منابع حاصله از فروش باید به خزانه واریز شود باعث عدم همکاری شرکتهای مادر تخصصی برای واگذاری شرکتهای تحت پوشش آنها شده است)، واگذاری سهام شرکتهای دولتی به بانک‌ها و نهادهای عمومی که فعالان عمده بازار بورس و اوراق بهادار هستند
  • نبود نهادی مقتدر برای واگذاری شرکتهای دولتی و عدم حضور نمایندگان بخش خصوصی در هیئت عالی واگذاری
  • عدم لغو انحصارها، وجود ضعف در ساز وکار شناسایی و جذب ایده‌ها و طرح‌ها و فقدان حمایت از مالکیت معنوی
  • تداوم پرداخت یارانه به بخش های مختلف اقتصاد و منطقی نکردن آن طبق برنامه‌ای مدون و در جهت کاهش هزینه‌های تولید
  • عدم توجه به نحوه شکل‌گیری صنایع کوچک به عنوان زنجیره‌ای از صنایع متوسط و بزرگ.

همانطور که ملاحظه می شود هر چند طی برنامه‌های توسعه‌ای مجموعه‌ای از سیاستها در جهت اصلاحات ساختاری و نهادی در بخش صنعت صورت گرفت، اما به دلایل مختلف از جمله عدم تکمیل فرایند تهیه برنامه و حلقه‌های اجرایی آن، عدم شکل‌گیری نظام مدیریت هماهنگ و منسجم توسعه حرکت ها و جهت گیریهای مذکور نیمه‌تمام و ناقص مانده است.

 

۵- چالش‌های پیش‌روی بخش صنعت

  • پایین بودن شاخص های بهره وری در بخش صنعت و معدن به دلایل:
  • عدم تناسب بین تخصص افراد و مهارت مورد نیاز مشاغل
  • ساختار سنتی و غیر رقابتی اقتصاد و عدم تحول جدی در جذب نیروی کار متخصص
  • به روز نبودن آموزش های نیروی کار و پایین بودن کیفت آموزشها
  • عدم تناسب بین آموزش های داده شده و نیاز بازار کار
  • به روز نبودن دانش مدیران
  • پائین بودن سهم هزینه های تحقیق و توسعه در تولید
  • کمبود اعتماد بین عاملان و بالا بودن هزینه های مبادله در اقتصاد
  • وجود رانت های نظیر قیمت های تبعیضی، موانع تعرفه ای و غیر تعرفه ای و فرار مالیاتی در اقتصاد
  • کند بودن روند خصوصی سازی فعالیتهای دولتی
  • انحراف موجود بین قیمت های کالاها و خدمات و عوامل تولید به دلیل تعیین دستوری آن
  • وجود انحصارات در اقتصاد ایران (وجود فعالیت های انحصاری در بخش خصوصی و دولتی موجب کاهش رقابت گردیده که نتیجه آن کارایی پایین در استفاده از منابع است.)
  • وجود نگاه خود کفایی در تولید و استقرار توسعه مبتنی بر راهبرد مبتنی بر نهاده ها
  • نامناسب بودن قوانین و مقررات (هنوز قوانین و مقررات مشوق فعالیتهای مولد و سرمایه گذاری در کشور نیستند.)
  • کارکرد نامناسب نهاد های عمومی در اقتصاد (بدلیل دسترسی نهادهای عمومی به اطلاعات بیشتر، شرایط رقابتی بین بخش خصوصی و تعاونی و بخش عمومی وجود ندارد و رقابت در شرایط نابرابر انجام می شود. به عبارت دیگرتعامل بین بخش خصوصی و دولتی اغلب یکطرفه بوده و محیط کسب و کار انحصاری و مخالف تولید بوده است.)
  • کمرنگ شدن فرهنگ کار، خلاقیت و نوآوری
  • عدم آمادگی برای اصلاح قانون در جهت انعطاف پذیری در بازار کار.
  • نبود اطلاعات کامل از فعالیت های اقتصادی.
  • کمرنگ بودن نقش تشکل های غیردولتی در سیاستگذاری

 

۶- راهبردهایی در خصوص برنامه پنجم توسعه

رویکردهای برنامه پنجم توسعه در خصوص توسعه صنعتی باید هموار کننده این فرایندها باشد: “پویایی بازار”، “شکل گیری نظام قیمتها”، “توسعه بخش خصوصی” ، “تقویت بنگاه ها” و “تقویت مستمر زیرساختهای تولید”  بر این اساس محورهای زیر در حوزه صنعت باید مدنظر قرار گیرد:

  • حضور فعال در عرصه رقابت بین المللی
  • اتکاء رشد تولید ملی و افزایش درآمدهای ارزی بر صادرات محصولات صنعتی
  • استفاده از منافع صرفه‌های مقیاس در بخش صنعت ایران
  • ارتقاء مقیاس تولید بنگاهها جهت کاهش هزینه متوسط و قیمت تمام شده
  • اصلاح قوانین و مقررات نظام مالی و پولی کشور در جهت حمایت از کارآفرینان و واحدهای تولیدی بخش صنعت
  • عدم تحمیل نیروی کار اضافی به صنعت از طریق سیاست‌های زودگذر
  • اتخاذ اقدامات لازم در جهت ارتقاء بهره‌وری در بخش صنعت

 

 منابع

 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران. گزارش اقتصادی و ترازنامه. در سالهای مختلف.

  • بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران. نماگرهای اقتصادی. شماره ۵۴
  • سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی.
  • سازمان برنامه و بودجه، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،
  • سازمان برنامه و بودجه ، قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،
  • قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،
  • سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،
  • سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور.گزارش اقتصادی و نظارت و عملکرد برنامه. سال های مختلف.
  • مرکز آمار ایران. سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سالهای ۱۳۷۵ و ۱۳۸۵٫
  • وزارت نیرو ، معاونت برق , ترازنامه انرژی سال های مختلف.
  • امینی ، علیرضا و حاجی محمد نشاط (۱۳۸۴) ، برآورد سری زمانی موجودی سرمایه در اقتصاد ایران طی دوره زمانی ۱۳۳۸-۱۳۸۱ ، مجله برنامه و بودجه ، شماره ۹۰ .
  • انجمن مدیران صنایع، گزارش”جایگاه بخش صنعت و معدن در اقتصاد ایران. سال ۱۳۸۷٫

 

 [۱]– Total Factor Productivity

[۲]– البته همان گونه که اشاره شد برنامه سوم توسعه، نسبت به برنامه های دیگر موفق تر بوده و منجر به بهبود شرایط عمومی کسب و کار شد.

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

15 − 12 =