مقدمه

از آنجایی که بازار به تنهایی قادر نیست تعادل را در نظامهای اقتصادی برقرار کند، برنامه‌ریزی یکی از بنیادیترین ابزارها برای دستیابی به هدف تعادل در اقتصاد بشمار می‌رود. زیرا بعضاً معتقدند، بدلیل نقصانی که در بازار وجود دارد، این نهاد در انجام برخی از وظایف با شکست مواجه می‌شود، بنابراین برای جبران چنین نقصی لازم است تا برنامه‌ریزی انجام شود.

حاکمیت در ایران نیز همانند هما کشورهای دنیا در تأمین نیازهای خود باید ترکیبی از نهاد بازار، برنامه، دولت و سنت را برگزیند. انتخاب برنامه‌ریزی در کشور به منظور پاسخگویی به نیازهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مردم از دهه ۲۰ هجری شمسی نیز بر همین اساس بود. برغم چنین سابقه طولانیِ ایران در مقوله برنامه‌ریزی در منطقه، هنوز بخشهای اقتصادی از برنامه راهبردی(استراتژیک) برای دستیابی به اهداف خود محروم هستند. این در حالی اتفاق افتاده است که تنظیم چنین برنامه‌ای حداقل در بخش صنعت کشور بیش از یک دهه در برخی از قوانین کشور مورد توجه قرار گرفته است.[۱] برغم وجود چنین مصوبات قانونی درباره تدوین استراتژی توسعه صنعتی و معدنی در کشور، این وظیفه قانونی همچنان عملی نشده است. این در حالی است که بنا بدلایلی نظیر، شکست بازار، ایجاد هماهنگی در ساختار و ترکیب صنعت، ایجاد امکان برای پیش‌بینی تغییرات، ارائه چشم‌انداز، تشویق به تغییر برای دستیابی به رشد و نوآوری، امکان یادگیری از تجارب دیگران و …[۲] برخورداری از چنین استراتژی بسیار ضروری است. در واقع بدلیل وجود چنین عواملی هست که اخیراً تدوین برنامه راهبردی بخش صنعت، معدن و تجارت مورد توجه وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته است. این نوشتار بدنبال این است که مشخص نمائید تا مطالعه انجام شده توسط وزارتخانه مذکور آیا دارای ساختار مربوط به برنامه راهبردی هست یا خیر؟

اظهار نظر در مورد برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت

با فرض پذیرش این موضوع که بازار به تنهایی قادر نیست تا دستیابی به اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را امکان پذیر کند، مقوله تدوین و تصویب برنامه راهبردی(استراتژی) توسعه صنعت، معدن و تجارت از اهمیت بسیار زیادی برخوردار می شود. با این نگرش، در حال حاضر بزرگترین چالش فراروی بخش صنعت، معدن و تجارت کشور، نبود چنین برنامه ای منسجم و قابل نظارت در کشور است که باعث شد تا برغم این که ایران حدود ۵۰ سال پیش با عزمی جدی صنعتی شدن را همزمان با برخی از کشورها نظیر کره جنوبی آغاز کند، هنوز در این بخش نتوانسته است جایگاه قابل توجه ای را در اختیار داشته باشد.

برنامه راهبرد توسعه صنعتی، معدنی و تجارت مجموعه ای از جهت گیریهای بلند مدت را ترسیم می کند که در بُعد خارجی چارچوب و نحوه ارتباط بخش های مذکور را با اقتصاد جهانی و در ابعاد داخلی نیز با توجه به عواملی که بر این بخش ها اثر می گذارند، را تعریف می کند.

در مقدمه برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت(سطح کلان) (صفحات ۳ تا ۷)  به موضوعات مختلف اقتصادی-اجتماعی توجه شده است. در این قسمت بعضاً مباحثی مورد توجه قرار گرفت که بیان‌کننده الگو‌های جدید مطرح شده مربوط به توسعه اقتصادی است که نگرش‌های نهادگرایی بر آن حاکم است. در این باره به عین نوشتار ناشر اشاره می‌شود: «… نهادسازی ضرورت امروز کشور است که نقطه عطفی در روند اقتصاد کشور ایجاد خواهد کرد … در این برنامه، حاکمیت به جای بازیگری، نقش قاعده‌گذاری و نظارتی دارد.» بنابراین، برنامه مورد نظر باید راهکار‌های عملیاتی لازم را برای دولت در چارچوب الگوی مورد نظر به منظور ایفای چنین نقشی را پیش‌بینی و ارائه کند و مطالب تهیه شده در این برنامه قاعدتاً در راستای این رویکرد باشد.

در جای دیگر از این مقدمه ذکر شده است که این برنامه، یک برنامه بالادستی برای بخش صنعت، معدن و تجارت است که به برنامه‌های عملیاتی شکل می‌دهد و تا حدی به جزئیات وارد می‌شود که بعد از آن، عوامل بتواند بر اساس قواعد و مسیر‌های ایجاد شده و بر اساس منطق و منفعت خود، اهدافِ ملی را محقق کند. از نظر نگارنده متن پیشرو، این گفتار نشان می‌دهد که این برنامه راهبردی بدنبال این است که از طریق مکانیسم بازار، دستیابی به اهداف برنامه ارائه شده از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت فراهم شود، که این امکان با توجه به نقش و سهمی که دولت در اقتصاد کشور دارد، نیاز است تا تغییر ساختاری جدی در ارکان دولت بوجود آید. اما در وضعیت کنونی به نظر می آید که طرح مطالب اینگونه در واقع انتزاعی حرکت کردن در اقتصاد کشور است.

درباره این گفتار که این برنامه یک برنامه بالادستی برای بخش است و به برنامه‌های عملیاتی شکل می‌دهد، مبهم است و باید مشخص شود که منظور از برنامه بالادستی و برنامه عملیاتی چیست؟ در مورد این گفته که به برنامه عملیاتی شکل می‌دهد، باید ارتباط این برنامه و برنامه‌های توسعه و بودجه سالیانه تعیین شود و یا تفاوت این برنامه با اسناد و برنامه‌های بالادستی که در کشور در بخش‌های مختلف وجود دارد، مشخص شود. در ابتدای فصل اول درباره اقتصاد جمله‌ای به صورت زیر بیان شده است:

«اقتصاد بخشی از جامعه است که شامل تولید و مصرف محصولات می‌شود.» این بیان نشان می‌دهد که از اقتصاد برداشتی ایستا و مکانیکی استنباط شده است و با آنچه که در مقدمه با رویکرد نهادگرایی بیان شده است در تناقض است. در واقع این نشان‌دهنده برداشتی عامیانه از علم اقتصاد است. در این قسمت باید تعریفی دقیق و متناسب با تعاریفی که از علم اقتصاد، با استفاده از منابعی که موجود است و با رویکردی که در مقدمه وجود دارد ارائه شود. به طور کلی در این مطالعه، آمار، ارقام و اطلاعات، نمودار‌ها، جداول و… مأخذ ندارند و این روش برای تنظیم یک برنامه راهبردی علمی به نظر نمی رسد.

• همان‌طوری که از عنوان مطالعه مشخص است، این یک «برنامه راهبردی» است. همین که واژه «برنامه» در این عنوان قرار گرفت، مطالعه باید از ویژگی برنامه برخوردار باشد. در مطالعات مربوط به برنامه‌ها لازم است تا یک زنجیره مطالعاتی مورد توجه قرار گیرد. در تدوین برنامه ابتدا باید عملکرد گذشته و وضع موجود بخش مورد نظر مورد توجه قرار گیرد که در این برنامه راهبردی نیز این مقوله مورد توجه قرار گرفته است . گام بعدی جمع‌بندی مشکلات، تحلیل تنگناها و سیاست‌هایی که به عملکرد گذشته بخش منجر شده است، باید ارائه شود که در «برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت در سطح کلان» مورد توجه قرار نگرفت.گام‌های دیگر تدوین برنامه علمی که تحلیل عوامل بیرونی و درونی مؤثر بر عملکرد بخش یا بخشها، بررسی نقاط قوت و ضعف و تعیین اهداف (کمی و کیفی) بخش است که این قسمت نیز در این مطالعه مغفول مانده است. گام بعدی تدوین استراتژی (راهبرد) است و آخرین گام برنامه‌های اجرایی است که مقوله(گام) تدوین استراتژی (راهبرد) مورد توجه قرار گرفت.
• مهم‌ترین موضوعی که باید در این برنامه مدنظر قرار گیرد، این است که ابتدا باید مشخص شود که فعالیت در زنجیره تأمینی که در جدول صفحه ۹ قرار دارد، بر اساس کدام مطالعه پشتیبان استخراج شده‌اند؟ بدین صورت که ابتدا باید مشخص شود که انجام فعالیت در هر کدام از این زنجیره‌ها، توجیه اقتصادی دارد. زیرا با توجه به برخی از مطالبی که در این برنامه بیان شده است، نگارنده معتقد است که با این شیوه‌ای که فعالیت‌ها در جدول ارائه شده‌اند، قرار است که ایران در قالب این برنامه راهبردی به سمت خودکفایی در فعالیت‌های صنعتی و اقتصادی حرکت کند و این تفکری است که در جنگ جهانی دوم در دنیا وجود داشته است. این ادعای نگارنده با نوشته‌ای که در صفحه‌۱۲۳ در مورد واردات بیان شده است تأئید می‌شود. در این صفحه اینگونه آمده است: «اگر واردات محصولی باعث وابستگی و کاهش پایداری اقتصادی کشور شود، باید در داخل کشور تولید شود.» این نشان‌دهنده تصمیم‌گیری بر اساس «مقتضیات سیاسی» است و نه بر اساس «استدلال اقتصادی». ضمن این‌که در این قسمت باید «پایداری اقتصادی» تعریف شود.
• در صفحه ۱۲ برغم مطالبی که در مقدمه ارائه شده است، در بیان تغییرات ساختاری مربوط به تغییر در ارزش افزوده، فقط به مباحث فنی-تکنیکی مربوط به ارزش افزوده توجه شده است.
• در مورد کاهش یا افزایش ارزش افزوده برخی از رشته‌های فعالیت صنعتی هیچ تحلیلی ارائه نشده است و همان‌طوری که در بند‌های قبلی بیان شده است با ماهیت برنامه در تناقض است.
• در مورد بهبود فضای مساعد کسب و کار در کشور به کلی‌گویی اکتفاء شده است و راهکار‌هایی برای دستیابی به آن ارائه نشده اشت.
• در خصوص مطلب مندرج در صفحه ۱۹ که بیان شده است در حدود ۹۵ درصد بنگاه‌های صنعتی کشور را بنگاه‌های کوچک و متوسط تشکیل می‌دهند، سهم آن‌ها از اشتغال بالا ولی از ارزش افزوده کل کم می‌باشد تحلیل و راهکار‌ها ارائه نشده است.
• در جدول ۳، اولویت‌هایی برای صادرات تعیین شده است که در تعیین این اولویت‌ها و نحوه تعیین آن ابهام جدی وجود دارد. به عنوان مثال در صفحه ۶۵ ذکر شده است که سهم صنایعی که داراری فناوری پیشرفته (HT) هستند در سال ۱۳۸۹ در صادرات و اشتغال به ترتیب ۸ و ۶ درصد است. اگر تجهیزات الکترونیکی و الکتریکی که اولویت اول صادراتی در جدول ۳ هستند، جزء صنایع HT باشند، چگونه با وضعیت کنونی، این رشته از فعالیت جزء اولویت اول صادراتی انتخاب شده است؟ همچنین در مورد انرژی که اولویت چهارم صادراتی کشور است، معلوم نیست منظورکدام نوع انرژی است؟ در مجموع در مورد جدول ۳، انتخاب ردیف‌های ۱،۲،۶،۷ و ۸ ابهام وجود دارد.
• برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی که در صفحه ۲۵ برای تولید فولاد مورد توجه قرار گرفت، باید راهکار لازم ارائه شود و محور‌های ۱۳‌گانه در صفحه ۲۷ کلی‌گویی است.
• در صفحه ۴۴ در مورد منابع تولید ثروت اطلاعات بسیار خوبی ارائه شده است. با توجه به نقش منابع نامشهود (سرمایه انسانی، اجتماعی و…) در تولید ثروت و وضعیت نامناسب ایران در این قسمت، باید راهکار‌های لازم برای ایجاد تغییر این وضعیت ارائه شود که مطالعه برنامه راهبردی نشان می‌دهد که برای تغییر این وضعیت راهکاری ارائه نشده است.
• در مورد برخی رشته‌های صنعت نظیر صنعت نفت، گاز و … اطلاعاتی ارائه نشده است و اما در مورد کشاورزی در صفحات ۸۰-۷۵ اطلاعاتی ارائه شده است.
• با توجه به این‌که عنوان پیش‌نویس ،«برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت (سطح کلان)» است، عبارت «سطح کلان» باید مشخص شود، منظور سطح کلان جامعه است و یا بخش؟
• در صفحه ۱۱۲ در مورد دو موضوع محیط‌زیست و محیط اجتماعی و فرهنگی هیچ توضیحی ارائه نشده است.
• قبل از ورود به فصل ۴ با توجه به چرخه‌ای که برنامه‌ریزی دارد باید یک جمع‌بندی از مشکلات، تحلیل تنگنا‌ها و سیاست‌هایی که منجر شد تا عملکرد بخش بشرحی که در متن پیش‌نویس بیان ‌شده است، ارائه شود. در تحلیل تنگنا‌ها و سیاست‌ها باید موارد زیر مورد توجه قرار گیرد.

1. تحلیل عوامل بیرونی مؤثر بر عملکرد بخش. در این قسمت عواملی که خارج از کنترل و تغییر مدیریت بخش قرار دارند مورد توجه قرار می‌گیرد. این عوامل عبارتند از بودجه تخصیصی، سیاست‌های اقتصادی دولت، وضعیت اقتصاد بین‌المللی، قوانین و مقرراتی که خارج از حوزه تصمیم‌گیری بخش قرار دارد.
2. تحلیل عوامل درونی مؤثر بر عملکرد بخش. در این قسمت عواملی که در حوزه و محدوده تصمیم‌گیری خود بخش قرار دارد مورد توجه قرار می‌گیرد. این عوامل عبارتند از: سازماندهی و تشکیلات، نحوه بهره‌برداری امکانات، قوانین و مقررات بخشی، مدیریت، ظرفیت نهادی، ظرفیت سازمانی، ظرفیت جذب و…
3. بررسی نقاط قوت و ضعف. در این قسمت نقاط قوت، به خصوص امکانات بالقوه‌ای که بخش برای رفع مشکلات خود می‌تواند استفاده کند و نقاط ضعفی که در برنامه راهبردی می‌تواند به نقاط قوت تبدیل شود مد نظر قرار می‌گیرد. به عنوان مثال برای این قسمت ظرفیت‌های انسانی، منابع مالی، فیزیکی و … مورد بررسی قرار می‌گیرد.

• پس از این مرحله باید اهداف بخش تعیین شود.
• طرح موضوعاتی نظیر ارزش‌های بالادستی در صفحه ۱۱۴ و مطرح شدن مقولات دینی و اعتقادی در این قسمت صحیح نیست. زیرا مبانی نظری مستحکمی ارائه نشده است.
• آنچه که در صفحه ۱۱۷ تحت عنوان مهم‌ترین اهداف کمی مربوط به بخش صنعت، معدن و تجارت مطرح شده است، بعضاً با بخش مذکور ارتباط مستقیم چندانی ندارد. مراجعه به گزارش‌های اقتصادی این ادعا را اثبات می‌کند.
• آنچه که در جدول ۲، صفحه ۱۲۱ تحت عنوان اهداف کلان بخش صنعت، معدن و تجارت ذکر شده است، باید راهکار‌های عملیاتی تحقق آن، تأمین منابع مورد نیاز برای دستیابی به آن و … ارائه شود.
• برای دستیابی به اهداف مربوط به اولویت‌های صادراتی مشخص شده باید منابع مالی لازم تعیین شوند. این در حالی است که در صفحه ۱۳۱ بدون این‌که مشکلات مربوط به تأمین منابع مالی تبیین شوند، اجرای یک سلسله خط‌مشی‌ها و راهبرد‌ها برای تأمین منابع ارائه شده‌اند.
• در بخش «راهبرد‌های میانی، رویکرد‌های دستیابی به اهداف» در صفحه ۱۳۶ به ۱۸ بند اشاره شده است. تحقق هر کدام از این بند‌ها به تغییر در مباحث فرهنگی و اجتماعی جامعه نیاز دارد. در قسمت مربوط به توضیحات بند‌های ۱۸‌گانه مورد نظر، راهکار‌های عملیاتی  برای تحقق این بند‌ها ارائه نشده است.
• در تأمین منابع مالی مندرج در صفحه ۱۶۹، سرمایه‌گذاری خارجی مورد توجه قرار نگرفته است.
• برخی از موضوعاتی که در قسمت «زیرساخت‌های نرم» مورد توجه قرار گرفتند، در حال حاضر در کشور وجود دارند و ارائه خدمت می‌کنند که بورس‌ها از جمله آن‌ها هستند. در این برنامه راهبردی باید مشخص شود که نقاط قوت و ضعف آن‌ها چیست تا برای تقویت آن‌ها برای اجرای این برنامه تلاش شود.
• مطالعه مطالب ارائه شده در «برنامه راهبردی صنعت معدن و تجارت (سطح کلان)» گویای این واقعیت است که اجرای آن به ایجاد تغییرات گسترده در کشور در سطوح وظایف کنونی وزارتخانه‌ها، دستگاه‌ها و… نیاز دارد. این مقوله در پاراگراف سوم صفحه ۱۸۶ مورد توجه قرار گرفته است. بدین صورت که، برای دستیابی به اهدافی که این برنامه مورد توجه قرار داده است، لازم است در روابط بین دستگاه‌ها تغییرات عمده‌ای ایجاد شود. این که ایجاد چنین تغییراتی امکان‌پذیر است را باید، مطالعه‌کنندگان این برنامه پاسخگو باشند. ضمن این که در صفحه ۱۸۷ در مورد موضوع تعامل بین نهاد‌های حاکمیتی هیچ توضیحی ارائه نشده است.
• پیوست ۱ که با عنوان قوانین و مقررات صنعت، معدن و تجارت است و در صفحه ۱۹۰ قرار دارد، اگر قوانین و مقررات بر اساس آن‌چه که در مطالعه، اولویت‌های صادراتی را تعیین کرده است، بخواهد تنظیم شود، باید ابتدا اولویت‌ها را بر اساس واقعیت‌ها و ظرفیت‌های موجود اقتصاد کشور مد نظر قرار گیرد و سپس آن قواعد تنظیم شوند. در غیر این‌صورت اجرایی نخواهند بود.
• در صفحه ۱۹۱ در بند «تدوین این راهبرد چه ارتباطی با راهبرد‌های تدوین شده قبلی دارد؟» در قسمتی توضیح داده شد که بهبود و تکامل روش تدوین برنامه در این مطالعه مورد استفاده قرار گرفته است. این در حالی است که از نظر نگارنده، این مطالعه چرخه فعالیت‌های مربوط به تدوین برنامه بخشی را مد نظر قرار نداده است.
• در مورد قوانینی که باید در تدوین برنامه مورد توجه قرار گیرند، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ است و رویکرد حاکم بر این برنامه باید در جهت دستیابی به قانون مذکور باشد که مد نظر قرار نگرفته است.
• با توجه به آنچه که در ماده ۱۵۰ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه در خصوص تدوین راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی و معدنی، پیش‌نویس تهیه شده با اجرایی شدن آن فاصله بسیار دارد.

نتیجه گیری

در مقدمه برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت مباحث مربوط به اقتصاد نهادگرایی مورد توجه قرار گرفته است. تدوین برنامه راهبردی مربوط به صنعت و دیگر بخشها بدلیل اهمیتی که این نوع از برنامه ریزی در اقتصاد دارد در قالب مصوبات قانونی در کشور مورد توجه قرار گرفت. برغم چنین مصوبات قانونی برای تنظیم چنین اسنادی در کشور، این مقوله مورد غفلت مجریان قرار گرفت. نبود چنین برنامه ای در این بخشها باعث شده است تا برغم این که ایران همسان با دیگر کشورها نظیر کره جنوبی گامهای جدی را برای صنعتی شدن در حدود نیم قرن پیش برداشته بود، در صنعتی شدن از اینگونه کشورها عقب تر باشد. بنابراین این حرکت وزارت صنعت، معدن و تجارت را در تنظیم این سند را باید مورد تحسین قرار داد و در تکمیل این مطالعه(برنامه راهبردی) همکاری جدی را با این وزارتخانه انجام داد.

با توجه به عنوانی که برای این مطالعه انتخاب شده است، مطالعه مذکور باید از ویژگیهای مربوط به مطالعات برنامه راهبردی برخوردار باشد که همان طوری که در متن آمده است، مطالعه مذکور از ویژگیهای مربوط به مطالعات برنامه ای تبعیت نمی کند. نبود چرخه کامل مربوط به برنامه ریزی در این مطالعه باعث شد تا فعالیت در رشته هایی از صنعت مورد توجه قرار گیرد که با وضعیت کنونی اینگونه از رشته ها متناسب نباشد. از نظر نگارنده، که مدل خودکفایی و یا صنعت حمایتی در این برنامه مورد توجه قرار گیرد که از الگوی متداول و امروزی دنیا برای دستیابی به اهداف توسعه محسوب نمی شود.

[۱] – در بند ۱ ماده ۱ قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع و معادن که در ۶/۱۰/۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، امده است وزارت صنایع و معادن با مأموریتها و اختیاراتی تشکیل می‌شود که تدوین استراتژی(راهبردهای) توسعه صنعتی و معدنی از جمله آنها بود.

[۲] . مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی. ضرورت تدوین استاتژی توسعه صنعتی و معدنی. آذر ماه سال ۱۳۸۸

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید