مقدمه

تحقق شعار تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی به اقدامات اجرایی و شرایط محیطی و نهادی متعددی بستگی دارد. یکی از مهمترین قوانینی که بر ساختار نهادی تولید در کشور تاثیر زیادی دارد قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. سابقه این قانون، به سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ برمی‌گردد که سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از طرف مقام معظم رهبری ابلاغ شود. این سیاستها حکم می‌کرد که بخش‌های غیردولتی توسعه یابد، از بزرگ شدن بخش دولتی جلوگیری شود، از توسعه بخش تعاونی حمایت شود، بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی گسترش یابد، نحوه مصرف درآمدهای حاصل از واگذاری مشخص باشد، نقش نوین دولت در سیاست‌گذاری، نظارت و هدایت فعالیت‌های اقتصادی طراحی شود و از انحصار و سلطه خارجی ممانعت شود.

براساس این سیاستهای کلی، «قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» در ده فصل در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و در تاریخ ۳۱/۴/۱۳۸۷ به دولت ابلاغ شد. طبق این قانون باید چارچوب حقوقی کشور برای تغییر از نظام اقتصادی متمرکز دولتی به نظام اقتصادی مبتنی بر بازار تغییر یابد. علاوه بر احکام این قانون در ماده (۹۲) این قانون آمده است «از تاریخ تصویب این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن نسخ می‌‌گردد». بنابراین به نظر می‌ر‌سد لازم است اصلاحاتی در قوانین مربوط به فعالیتهای بخش دولتی، خصوصی و تعاونی ایجاد شود. در این مقاله، با مرور مهمترین احکام قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی صرفاً برخی از اصلاحات لازم در قوانین مرتبط معرفی می‌شود.

۱- ساختار نهادی تولید در اقتصاد و قانون اصل ۴۴

سازمان تولید کالاها و خدمات در هر جامعه‌ای از دو بعد مهم تشکیل می‌شود: بعد بیرونی یعنی بازاری و محیطی و بعد درونی بنگاه‌های تولیدکننده که تحت تاثیر بعد بیرونی است. این که بنگاه‌های یک جامعه بتوانند تولید بیشتری انجام دهند به این بستگی دارد که هم در تصمیم‌گیری‌های معطوف به بعد بیرونی و هم در تصمیم‌گیری‌های مربوط به بعد درونی بنگاه خود به‌طور کارا عمل کنند. در ادبیات اقتصادی به کارایی معطوف به بعد بیرونی بنگاه‌ها کارایی تخصیصی گفته می‌شود و به کارایی مربوط به بعد درونی بنگاه، کارایی فنی و کارایی سازمانی (که کمتر اقتصاددانان به آن توجه می‌کنند) گفته می‌شود.

کارایی تخصیصی به این مفهوم است که نهاده‌های تولید یعنی نیروی کار و سرمایه به بهترین نسبت با هم ترکیب شوند و از آنها استفاده شود.

کارایی فنی یعنی این که بنگاه از بهترین تکنولوژی با توجه به هزینه آن استفاده کند.

کارایی سازمانی بیانگر این است که تولیدکننده از کم‌هزینه‌ترین شکل سازمانی برای تولید و مبادله استفاده می‌کند. اگر برای تهیه کالا یا خدمتی، هزینه‌های تولید در دورن بنگاه کمتر باشد تولید در درون بنگاه انجام می‌شود و اگر با هزینه کمتر بتوان آن کالا یا خدمت را از بیرون بنگاه خریداری کرد از بیرون بنگاه تهیه می‌شود. این موضوع را می‌توان به تقابل بین تولید کالا در داخل کشور با استفاده از کار و سرمایه ایرانی با تهیه کالا از خارج کشور نیز تعمیم داد.

بنابراین بنگاه‌های ایرانی هنگامی کالاها و خدمات را در درون کشور تولید خواهند کرد که هزینه تولید کالاها و خدمات در داخل کشور از تهیه آن با همان کیفیت از خارج از کشور کمتر باشد. این که چه عواملی هزینه تولید در داخل کشور را تعیین می‌کند علاوه بر قیمت سرمایه و نیروی کار ایرانی به عوامل نهادی موثر بر مولفه‌های محیط کسب و کار بستگی دارد.

سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون اجرای آن و اصلاحات بعدی آن از جمله قانون برنامه پنجم توسعه به این منظور تصویب شده‌اند و در کشور در حال اجرا هستند که موانع و هزینه کسب و کارهای خصوصی را کاهش داده و ساختار نهادی تولید در کشور را طبق قواعد مطلوب بازاری به‌ویژه رقابت سازنده و نیز به نفع تولید بخش خصوصی و با محدود کردن بخش دولتی تغییر دهد. در این راستا، قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به طرق زیر می‌تواند ساختار نهادی تولید در کشور را اصلاح کند:

• محدود کردن بخش دولتی در فعالیت‌های اقتصادی (به ویژه ماده ۲ تا ۴ و ۱۳ قانون)
• محدود کردن بخش عمومی غیردولتی یا به تعبیری شبه‌دولتی (در ماده ۶ و فصل رقابت)
• اجازه ورود به بخش خصوصی برای حضور در فعالیتهای اقتصادی ذیل اصل ۴۴ (مواد ۲ و ۳ قانون)
• گسترش بخش تعاونی (مواد ۹ تا ۱۲ قانون)
• واگذاری سهام و طرحهای شرکتهای دولتی (مواد ۳، ۱۸ تا ۲۹ قانون)
• گسترش مالکیت عمومی با طرح سهام عدالت (مواد ۳۴ تا ۳۸ قانون)
• بهبود نقش بخش خصوصی در تصمیم‌گیریهای اقتصادی (مواد ۱۵ و ۹۱ قانون)
• لغو یا تعمیم امتیازات شرکتهای دولتی (ماده ۸ و ۵۲ قانون)
• محدودکردن دولت در قیمت‌گذاری کالاها و خدمات بخش خصوصی (ماده ۹۰)
• تسهیل سرمایه‌گذاری و مقررات‌زدایی (ماده ۷ قانون)
• تامین اعتبار گسترش بخش خصوصی توسط قواعد تاسیس بانکهای خصوصی و خارجی (ماده ۵) و تسهیلات اعتباری (ماده ۲۸)،
• تسهیل رقابت و منع انحصار (فصل نهم از ماده ۴۳ تا ۸۴).

این الزامات قانونی در مرحله نخست به مقدمات اجرایی مانند تشکیل نهادها و تهیه آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها نیاز داشت. از جمله طبق این قانون باید ۱۳ نهاد تشکیل شود (بانک توسعه تعاون، ستادهای سرمایه‌گذاری استانی، هیأت فرااستانی سرمایه‌گذاری، هیات نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه فعالیت‌های اقتصادی، تعاونی‌های فراگیر ملی، صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری بخش تعاون، شرکتهای تعاونی سهامی عام، انجمن‌های صنفی-حرفه‌ای، شعب خاص رسیدگی به تخلفات و جرائم ناشی از اجرای قانون اصل ۴۴ و قانون بازار اوراق بهادار، هیأت واگذاری، شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت و هیات تجدید نظر رقابت) که تاکنون این نهادها تشکیل شده‌اند. در این قانون ۴۸ تکلیف برای دستگاه‌های دولتی مختلف جهت تدوین مقررات اعم از تهیه آیین‌نامه، اساسنامه، دستورالعمل و کتابچه راهنما وجود دارد. درحال حاضر بسیاری از این مقررات نیز تهیه و توسط نهادهای مسئول به تصویب رسیده است.

در مرحله دوم، اجرای قانون به اقدامات اجرایی نیاز داشت. لذا باید دستورات هر ماده توسط دستگاه‌های اجرایی مرتبط عملیاتی می‌شد که این اقدامات تاحدودی توسط این دستگاه‌ها اجرا شده و همان‌طور که پنج گزارش ابتدایی عملکرد این قانون، که توسط دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی منتشر شده، نشان می‌دهد مشکلات و موانع زیادی در اجرای قانون وجود دارد.

مرحله تکمیلی اجرای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ این است که چارچوب قانونی و حقوقی مرتبط با تولید در کشور از نظام اقتصادی متمرکز دولتی به نظام اقتصادی مبتنی بر بازار اصلاح شود. به این منظور، در ماده (۹۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ آمده است «از تاریخ تصویب این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن نسخ می‌‌گردد و مادام که در قوانین بعدی نسخ و یا اصلاح مواد و مقررات این قانون صریحاً و با ذکر نام این قانون و ماده مورد نظر قید نشود، معتبر خواهد بود.» بنابراین لازم است قوانین مرتبط با فعالیتهای اقتصادی بخش دولتی و خصوصی با توجه به این قانون ارزیابی و تنقیح گردد از جمله قوانین زیر:

• قوانین و مقرراتی که وظایف اشخاص خصوصی و تعاونی را نسبت به دولت تعیین می‌کند مانند قوانین مالیاتها، قانون معادن، قانون تامین اجتماعی، قانون صادرات و واردات.
• قوانین و مقرراتی که حدود فعالیتها و روابط فعالیت‌های اشخاص خصوصی و تعاونی با یکدیگر را مشخص می‌کند مانند قانون تجارت، قانون کار، قانون بخش تعاونی.
• قوانین و مقرراتی که نحوه فعالیت اشخاص خصوصی و تعاونی در یک صنعت خاص را تعیین می‌کند مانند قوانین پولی و بانکی، قوانین بیمه‌ای و قوانین بورس.
• قوانین و مقررات مالی و محاسباتی که فعالیتهای دولت و میزان سرمایه‌گذاری های دولت را تعیین می‌کند از جمله قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و  قانون الحاق آن.

نسخ برخی مواد این قوانین، تکمیل برخی از احکام و نیز اصلاح برخی از احکام می‌تواند ماهیت قوانین فوق را در راستای احکام و رویکردهای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تغییر دهد. بدون چنین، اصلاح و تغییراتی یکی از مراحل مهم اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ناقص خواهد ماند. زیرا قوانین مذکور براساس یک نظام اقتصادی متمرکز دولتی تدوین شده که قابلیت این را ندارد که اجازه فعالیت کم‌هزینه را به بخش خصوصی بدهد. بنابراین محتوای قوانین مذکور در یک مطالعه در اتاق بازرگانی، صنایع و معادن تهران مورد بررسی قرار گرفت که اهم نتایج آن به شرح زیر است.

۲- لزوم نسخ و اصلاح برخی قوانین دولتی

الف- محدودیت فعالیت‌های تصدی‌گری دولت

قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴، محدوده دخالت بخش دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی را به شرح جدول زیر تعیین کرده است:

گروه	ماهیت بازار	وضعیت در اصل ۴۴ قانون اساسی	فعالیت بخش دولتی	فعالیت بخش غیردولتی
گروه یک	رقابتی	خارج از صدر اصل ۴۴	ممنوع (به‌استثنای فن‌آوری‌های نوین، صنایع پرخطر و مناطق کمتر توسعه‌یافته برای مدت محدود و تا ۴۹ درصد مشارکت)	منحصر
گروه دو	انحصاری	صدر اصل ۴۴	محدود به ۲۰ درصد سهام بنگاه‌ها	محدود به ۸۰ درصد سهام بنگاه‌ها
گروه سه	انحصاری	صدر اصل ۴۴	منحصر	ممنوع

طبق ماده (۳) و (۱۴) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ باید ۱۰۰ درصد شرکت‌های گروه یک تا پایان سال ۱۳۸۹ و ۸۰ درصد شرکت‌های گروه دو تا پایان سال ۱۳۹۳ واگذار شود. طبق ماده (۴) شرکتهای گروه سه، که دولتی باقی می‌مانند، می‌توانند فعالیت‌های فرعی خود را با برون‌سپاری به بخش خصوصی واگذار کنند.

بنابراین طبق این احکام باید شرح وظایف بسیاری از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی به ویژه وزارت تجارت، صنعت و معدن، وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت جهادکشاورزی و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد.

ب- محدودیت در سرمایه‌گذاری و مالکیت شرکتها و بانکهای دولتی

همواره یکی از عوامل مهم در گسترش نقش دولت در اقتصاد سرمایه‌گذاری بانکها و شرکتهای دولتی بوده است. علاوه بر این که در ماده (۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ سرمایه‌گذاری دولت در فعالیتهای اقتصادی گروه یک محدود به فن‌آوری‌های نوین، صنایع پرخطر و مناطق کمتر توسعه‌یافته آن هم برای مدت محدود و تا ۴۹ درصد مشارکت شده است. در ماده (۱۳) این قانون محدودیتهای دیگری نیز برای سرمایه‌گذاری شرکتها و بانکهای دولتی معین شده است:

طبق تبصره «۱» بند «ب» ماده (۱۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ «مشارکت و سرمایه‌گذاری هر شرکت دولتی در سایر شرکتهای دولتی فقط در صورتی مجاز است که موضوع فعالیت شرکت سرمایه‌پذیر با فعالیت شرکت سرمایه‌گذار مرتبط باشد و دولت جواز آن را صادر کند.» درحالی‌که قبلاً طبق تبصره ماده (۲) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت  دولت مجاز بود «حداکثر تا‌ بیست درصد (۲۰%) برای شرکتهای دولتی موضوع این ماده مجوز مشارکت و سرمایه‌گذاری صادر نماید». حکم جدید می‌تواند سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی در یکدیگر را محدود کند.

همچنین در تبصره ۲ بند «ب» ماده (۱۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ آمده است که میزان و چگونگی مالکیت سهام سایر بنگاههای اقتصادی توسط بانکهای دولتی به پیشنهاد شورای پول‌واعتبار به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید ولی در هر صورت سرمایه‌گذاری بانکها در بنگاههای دیگر نباید به گونه‌ای باشد که در اختصاص منابع بانکی به متقاضیان تسهیلات، خللی ایجاد نماید. این حکم در راستای بند «۳» ماده (۳۴) قانون پولی و بانکی کشور، شرایط مالکیت سهام توسط بانکهای دولتی را سخت‌تر و منابع آنها را برای پرداخت وام به متقاضیان تسهیل می‌کند.

ج- سقف مالکیت موسسات عمومی غیردولتی

طبق ماده (۶) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴، سقف مالکیت موسسات عمومی غیردولتی در هر بازار ۴۰ درصد تعیین شده است. در ماده (۴۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ نیز جهت جلوگیری از رقابت، محدودیت‌هایی برای تملک سهام شرکتها پیش‌بینی شده است. اما این احکام قانونی نتوانسته است جلو این موسسات (شبه دولتی) مانند تامین اجتماعی و بنیادها و سایر موسسات غیردولتی مانند شرکتهای سرمایه‌گذاری بانک‌های دولتی را در تملک سهام شرکتها بگیرد. لذا لازم است جهت جلوگیری از گسترش موسسات عمومی غیردولتی یا ماده (۶) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ اصلاح شود و یا حکم جدیدی در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران در این زمینه پیش‌بینی شود.

د- تفکیک وظایف حاکمیتی شرکتهای دولتی باقی‌مانده

دولت در ماده (۱۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ملزم شده است که وظایف حاکمیتی را از شرکتهای دولتی باقی‌مانده تفکیک کند و به دستگاه‌های تخصصی دولتی واگذار کند. درحال حاضر، برخی شرکتهای دولتی مانند بانک مرکزی و بیمه مرکزی دارای وظایف حاکمیتی متعددی و حتی دارای ارکان حاکمیتی مانند شورای پول و اعتبار و شورای عالی بیمه هستند. تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری این شرکتها می‌تواند خدمات آنها به بخش خصوصی را بهبود بخشد.

با این که قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ همه فعالیتهای اقتصادی کشور را شامل می‌شود و محدوده دولت و بخش غیردولتی را در این فعالیتها مشخص می‌کند، با این حال مناطق آزاد تجاری – صنعتی کشور که با ماهیت شرکتی و تحت کنترل دولت مشغول فعالیتهای اقتصادی و امور حاکمیتی هستند، از موارد خاص در این زمینه محسوب می‌شوند. در مورد این مناطق لازم است ابتدا بررسی شود که آیا قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ شامل مناطق آزاد نیز هست؟ و سپس اصلاحات لازم در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران در راستای تفکیک وظایف حاکمتی از تصدی‌گری انجام گیرد.

۳- اصلاح قوانین مرتبط با فضای کسب و کار بخش خصوصی

بهبود فضای کسب و کار، یک سیاست مهم است که به طور همزمان با واگذاری شرکتهای دولتی در قانون اصل ۴۴ پیگیری می‌شود. طبق قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ همزمان با واگذاری شرکتهای دولتی، احکامی برای بهبود «محیط کسب و کار» نیز پیش‌بینی شده تا بخش خصوصی برای انجام فعالیت‌های اقتصادی مهیا شود. از جمله در موارد زیر که باید قوانین و مقررات مرتبط نیز در این راستا نسخ، اصلاح و تکمیل گردند.

الف- تسهیل و تسریع در صدور مجوز فعالیتهای اقتصادی

طبق ماده (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ کلیه دستگاه‌های دولتی، شهرداری‌ها و اتحادیه‌های صنفی موظفند ترتیبی اتخاذ کنند تا کلیه مقررات ناظر بر صدور پروانه‌ها و مجوزهای سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار به گونه‌ای اصلاح شود که مجوزهای غیرضروری حذف شود، شرایط دریافت مجوزها تسهیل شود، انجام فعالیتهای اقتصادی شفاف‌سازی شود و مقررات حداکثر ظرف شش ماه پس از تصویب این قانون به گونه‌ای اصلاح شود که پاسخ متقاضی حداکثر ظرف ده روز از تاریخ ثبت درخواست توسط مرجع ذی‌ربط کتباً داده شود.

علاوه بر مقرراتی که لازم است دولت اصلاح کند، در قوانین مصوب مجلس نیز مواردی وجود دارد که می‌تواند طبق ماده (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ اصلاح شود. از جمله دو مورد زیر:

• تغییر مدت شصت روز به مدت ده روز در ماده ۳۹ قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و‌ بیمه‌گری برای درخواست مجوز تاسیس شرکت بیمه،
• تغییر مدت پانزده روز به مدت ده روز در تبصره ماده (۶) قانون تشویق و حمایت از سرمایه گذاری خارجی.

علاوه بر موارد فوق در ماده (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده است ظرف شش ماه از تصویب قانون با همکاری کلیه مراجع صدور مجوز یا پروانه کاری یا بهره‌برداری یا نظایر آن کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری در کلیه فعالیتهای اقتصادی را منتشر و هر شش ماه یک‌بار با رویکرد تسهیل مقررات و حذف مجوزهای غیر ضروری، آن را مورد تجدید نظر قرار دهد. این کتاب راهنما، تنها مستند تعیین تکالیف متقاضیان سرمایه‌گذاری است. هیچ نهاد و مرجعی حق ندارد برای اعطاء مجوز یا پروانه، مدارک یا شرایطی بیشتر از موارد مصرح در آن را مطالبه کند. تاکنون دو ویرایش از این کتاب با حجم حدود ۱۰۰۰ صفحه منتشر شده است و در سایت www.doingbusinessiniran.ir قابل دسترسی است.

 

ب- تعمیم یا لغو امتیازات بنگاه‌های دولتی

طبق ماده (۸) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ باید هر امتیازی که برای بنگاه‌های دولتی گروه یک و دو مقرر شده، عیناً و با اولویت برای بنگاه‌های مشابه در بخش خصوصی، تعاونی و عمومی‌غیردولتی باید درنظر گرفته شود. دولت مکلف شده ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون کلیه امتیازات موجود موضوع این ماده را لغو کند یا تعمیم دهد. همچنین طبق ماده (۵۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ امتیازات دولتی مخل رقابت ممنوع شده است.

طبق احکام فوق باید ماده (۳۳) قانون برنامه و بودجه برای شرکتهای دولتی گروه یک و دو لغو شود زیرا اعتبار بلاعوض به شرکتهای دولتی در اختیار شرکتهای دولتی قرار می‌دهد. همچنین، باید بند «۱» ماده (۷۹) قانون محاسبات عمومی لغو شود زیرا در مناقصات دولتی به شرکتهای دولتی اولویت می‌دهد. علاوه بر این موارد، همان‌طور که در قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه موقوف‌الاجرا شده بود حکم ذیل ماده ۳۰ ‌قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری لغو شود زیرا بیمه دستگاه‌های دولتی را در انحصار بیمه ایران قرار می‌دهد.

ج- نحوه تاسیس و سقف مالکیت در بانکهای غیردولتی

در ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴، نحوه تاسیس و سقف مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی در بانکها و موسسات مالی و اعتباری و نیز نحوه تاسیس بانکهای خارجی تعیین شده است. این احکام در واقع اصلاح و تکمیل قانون پولی و بانکی کشور است.

د- گسترش نقش انجمنهای صنفی – حرفه‌ای

طبق ماده (۱۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ دولت موظف است حداکثر ظرف شش‌ماه زمینه‌های تأسیس انجمنهای صنفی – حرفه‌ای را به صورت سازمانهای مردم نهاد فراهم کند تا این انجمنها برای تحقق مقررات صنفی و حرفه‌ای، اصول اخلاق حرفه‌ای و توسعه علمی و تکنولوژی در رشته‌های مرتبط فعالیت کنند. همچنین دستگاههای دولتی موظفند در تدوین و اصلاح ضوابط و مقررات از این انجمن‌ها نظر مشورتی اخذ کنند.

در این میان، کانون بانکها و موسسات اعتباری خصوصی و سندیکای بیمه از مهمترین انجمن‌های صنفی در کشور است که با توجه به حکم ماده (۱۵) می‌تواند نقش آنها گسترش یابد. این گسترش می‌تواند با اصلاح بند «ب» ماده (۱۸) قانون پولی و بانکی کشور (اصلاح شده در بند «و» ماده (۱۰) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (۸۱) قانون برنامه پنجم توسعه) با اضافه شدن سه نفر از مدیران عامل بانکهای کشور به انتخاب کانون بانکها و موسسات اعتباری خصوصی به ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار محقق شود.

همچنین با اصلاح ماده (۱۰) ‌قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری می‌تواند سه مدیر عامل از مؤسسات بیمه به انتخاب سندیکای بیمه‌گری ایران به ترکیب اعضای شورای عالی بیمه اضافه شود و معاون وزارت تعاون و امور روستاها و رییس شرکت سهامی بیمه ایران از این شورا حذف شود.

البته لازم به ذکر است که طبق بند «ب» ماده (۹۱) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ جهت گسترش مشارکت بخش غیردولتی در تصمیم‌گیری‌ها، رئیس اطاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و رئیس اطاق تعاون به اعضای شورای اقتصاد ‌اضافه شده است. که این امر در واقع اصلاح ترکیب شورای اقتصاد در ماده (۲) قانون برنامه و بودجه است.

هـ- محدودکردن دولت در قیمت‌گذاری برای بنگاه‌های غیردولتی

یکی از مهمترین الزامات حرکت به سمت نظام اقتصاد بازار و رهایی از نظام متمرکز دولتی این است که قیمت‌ها در بازارهای مختلف براساس سازوکار عرضه و تقاضا تعیین شود و دولت در تعیین قیمتها دخالت نکند و بیشتر بر کیفیت محصولات در بازارها نظارت کند یا با پرداخت یارانه از تولید برخی محصولات حمایت کند.

براین اساس در جزء «ج» الزامات واگذاری سیاستهای کلی اصل ۴۴ آمده است که «جهت تضمین بازدهی مناسب سهام شرکت‌های مشمول واگذاری اصلاحات لازم در خصوص بازار، قیمت‌گذاری محصولات و مدیریت مناسب بر اساس قانون تجارت انجام گردد.»

همچنین جهت کاهش نقش دولت در قیمت‌گذاری در بازارهای مختلف در ماده (۹۰) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ آمده است که چنانچه دولت به‌هردلیل قیمت فروش کالاها یا خدمات بنگاه‌های مشمول واگذاری و یا سایر بنگاه‌های بخش غیردولتی را به قیمتی کمتر از قیمت بازار تکلیف کند، دولت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و هزینه تمام شده را تعیین و پرداخت کند. این حکم را می‌توان برای بازارهای مختلفی که بخش خصوصی و تعاونی فعالیت می‌کند مانند بازار بانکی، بیمه، خودرو، تلفن همراه، محصولات کشاورزی و … اجرا کرد.

در همین ارتباط، نباید نرخ سود سپرده‌ها و وامها در بانک‌های غیردولتی توسط بانک مرکزی تعیین شود و اگر این کار انجام می‌شود دولت باید مابالتفاوت آن را به سپرده‌گذاران و بانکها بپردازد که امری بسیار دشوار و غیرممکن است. بنابراین می‌توان بندهای «۱» و «۴» ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور و ماده (۲۰) قانون عملیات بانکی بدون ربا را به‌گونه‌ای اصلاح کرد که تعیین نرخ سود سپرده‌ها و وامها در بانک‌های غیردولتی بر عهده بازار باشد و بانک مرکزی فقط مجاز باشد نرخ سود سپرده‌ها و وامها در بانک‌های دولتی را تعیین کند. همچنین، نرخ‌گذاری در بازار بیمه نیز وضعیتی شبیه به بازار بانکی دارد. در حال حاضر، طبق بند «۴» ماده (۱۷) ‌قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری، تعیین میزان کارمزد و حق بیمه مربوط به رشته‌های مختلف بیمه مستقیم از وظایف شورای عالی بیمه است. درحالی که در راستای سیاست‌های کلی اصلی ۴۴ قانون اساسی می‌تواند تعیین این نرخ‌ها برای شرکتهای بیمه غیردولتی به سازوکار بازار سپرده شود. موضوع قیمتگذاری را می‌توان در محصولات متعددی در بخشهای خدمات، صنعت، معدن و کشاورزی پیگیری کرد.

 

و- تسهیل رقابت و منع انحصار

در ماده (۱) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آمده است که رقابت، وضعیتی در بازار است که در آن تعدادی تولیدکننده، خریدار و فروشنده مستقل برای تولید، خرید و یا فروش کالا یا خدمت فعالیت می‌‌کنند، به‌طوری که هیچ‌یک از تولیدکنندگان، خریداران و فروشندگان قدرت تعیین قیمت را در بازار نداشته باشند یا برای ورود بنگاه‌ها به بازار یا خروج از آن محدودیتی وجود نداشته باشد. باتوجه به این تعریف، مصادیق اخلال در رقابت در مواد ۴۴ تا ۴۸ و ۵۲ به شرح جدول زیر معرفی شده است:

مصادیق اخلال در رقابت	مصادیق اخلال در رقابت
تبانی از طریق قرارداد، توافق و یا تفاهم (اعم از کتبی، الکترونیکی، شفاهی و یا عملی) بین اشخاص	سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط
احتکار و استنکاف از معامله	محدود کردن قیمت فروش مجدد
قیمت‌گذاری تبعیض‌آمیز	کسب غیرمجاز، سوء استفاده از اطلاعات و موقعیت اشخاص
تبعیض در شرایط معامله	تصدی همزمان سمتی در شرکت و یا بنگاهی مرتبط
قیمت‌گذاری تهاجمی‌	تملک سرمایه یا سهام بیش از حد
اظهارات شفاهی، کتبی یا هر عملی گمراه‌کننده	کمک و امتیاز دولتی تبعیض‌آمیز
فروش یا خرید اجباری	محدودیت در ادغام شرکتها یا بنگاهها
عرضه کالا یا خدمت غیراستاندارد	جلوگیری از تصدی همزمان سمتی در شرکت و یا بنگاهی مرتبط و یا دارای فعالیت مشابه
مداخله در امور داخلی و یا معاملات بنگاه یا شرکت رقیب	ملزم کردن طرف معامله به عقد قرارداد یا تقسیم یا تسهیم بازار کالا یا خدمت بین دو یا چند شخص،

برخی از مصادیق اخلال در رقابت از جمله درباره شرایط ادغام شرکتها می‌تواند با تفصیل بیشتر به موضوعات لایحه قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷ اضافه شود.

جهت حفظ رقابت و مقابله با رویه‌های ضدرقابتی فوق، تشکیل شورای رقابت در قانون پیش‌بینی شد که در چارچوب قانون می‌تواند برای مصادیق اخلال در رقابت مجازات تعیین کند و از رویه‌های ضدرقابتی جلوگیری کند.

 

۴- نتیجه‌گیری

تولید کالاها و خدمات در هر جامعه‌ای علاوه بر این که به مقدار نهادهای تولید از جمله کار و سرمایه بستگی دارد با ساختار سازمانی آن نیز ارتباط تنگاتنگی دارد. تولیدکنندگان برای این که از لحاظ سازمانی، کارا عمل کنند تلاش می‌کنند تا از کم‌هزینه‌ترین شکل سازمانی برای تولید و مبادله استفاده کنند. بنابراین بنگاه‌های ایرانی هنگامی کالاها و خدمات را در درون کشور تولید خواهند کرد که هزینه تولید کالاها و خدمات در داخل کشور از تهیه آن با همان کیفیت از خارج از کشور کمتر باشد. این که چه عواملی هزینه تولید در داخل کشور را تعیین می‌کند علاوه بر قیمت سرمایه و نیروی کار ایرانی به عوامل نهادی موثر بر مولفه‌های محیط کسب و کار نیز بستگی دارد. قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۷ از مهمترین نهادهای رسمی کشور است که بر توانمندی‌ها و هزینه‌های تولید توسط بخش خصوصی در داخل کشور تاثیر فراوانی دارد. اما اجرای کامل این قانون مطمئناً طی زمان و در مراحل مختلف محقق خواهد شد که سه مرحله را می‌توان از یکدیگر متمایز کرد:

در مرحله اول، باید مقدمات اجرایی مانند تهیه آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و تشکیل نهادهایی مانند هیأت واگذاری، شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت فراهم می‌شد که محقق شده است.

در مرحله دوم، به اقدامات اجرایی نیاز داشت که باید دستورات هر ماده توسط دستگاه‌های اجرایی کشور اجرا شود که تاحدودی در حال اجراست هرچند مشکلاتی وجود دارد.

در مرحله تکمیل، لازم است چارچوب قانونی و حقوقی مرتبط با تولید در کشور از نظام اقتصادی متمرکز دولتی به نظام اقتصادی مبتنی بر بازار اصلاح شود. بنابراین باید قوانین مرتبط با فعالیتهای اقتصادی بخش دولتی و خصوصی با توجه به این قانون ارزیابی و تنقیح گردد از جمله قوانین مالیاتی، قانون معادن، قانون تامین اجتماعی، قانون صادرات و واردات، قانون تجارت، قانون کار، قانون بخش تعاونی، قوانین پولی و بانکی، قوانین بیمه‌ای و قوانین بورس، قوانین و مقررات مالی و محاسباتی دولت و قوانینی که وظایف دستگاه‌های دولتی را تعیین می‌کند. در راستای انجام این مرحله هنوز اقدامات چندانی انجام نشده است.

به منظور این که قوانین مذکور با روح کلی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی هماهنگ شوند و نیز با قانون اجرای این سیاست‌ها مطابقت پیدا کنند باید برخی احکام آنها نسخ شود، برخی تکمیل شود و برخی نیز اصلاح گردد. بدون چنین اصلاح و تغییراتی یکی از مراحل مهم اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ناقص خواهد ماند. زیرا قوانین مذکور براساس یک نظام اقتصادی متمرکز دولتی تدوین شده که این قابلیت را ندارد که اجازه فعالیت کم‌هزینه را به بخش خصوصی بدهد. مطالعه مقدماتی در اتاق بازرگانی، صنایع و معادن تهران در این زمینه انجام گرفته^(۱) و تداوم آن به مطالعات و اقدامات تکمیلی به‌ویژه با همکاری معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی در راستای «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۹ و معاونت حقوقی ریاست جمهوری (معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات) نیاز دارد.

 

منابع

• اتاق بازرگانی، صنایع و معادن تهران، ۱۳۸۹، تعیین قوانین مغایر با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مرکز مطالعات و بررسی‌های اقتصادی.
• قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی، مصوب ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی.
• لوح حق (حافظه قوانین)، مرکز پژوهش ‌های مجلس شورای اسلامی، نسخه چهارم، بهمن ۱۳۸۸٫
• متوسلی، محمود و دیگران، ۱۳۸۹، تجدید حیات اقتصاد نهادی، انتشارات دانشگاه امام صادق (ع).
• وزارت امور اقتصادی و دارایی، پنجمین گزارش عملکرد قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، عملکرد قانون تا ۳۰/۱۰/۱۳۸۹٫

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید