قبل از هر گونه نقد و بررسی متن ارائه شده در قالب ویرایش دهم «سند راهبرد ملی واردات در راستای تولید صادراتگرا»، ذکر این نکته لازم و ضروری است که تهیه چنین سندی یکی از اقدامات و ضرورتهای اساسی نظام تجاری کشور به خصوص در حوزه واردات است زیرا یکی از چالشها و مشکلات اساسی این بخش فقدان استراتژی و سیاست مشخص در حوزه واردات و ارتباط آن با مقولههای دیگر از جمله صادرات، حمایت از تولید و … است که امید میرود با تدوین اسنادی مشابه این چالش تعدیل گردد.
بنابراین تدوین چنین اسنادی فیالنفسه و فارغ از ابعاد و زوایای مختلف آن امری مطلوب برای ارتقای امنیت اقتصادی در حوزه تجاری محسوب میشود و دارای کارایی اجرایی مثبت است. حال اگر در مراحل بعدی بتوان بر رعایت آنها در اجرای مقررات و سیاستهای تجاری تکیه کرد و به نظارت عملکرد دستگاههای مجری پرداخت میتواند کارایی نظارتی خود را نیز افزایش دهد.
باتوجه به اینکه هدف و مقصود وزارت صنعت، معدن و تجارت از ارسال چنین متونی به انجمنها، تشکلها و اتاقهای بازرگانی اخذ نظرات کارشناسی به منظور اصلاح اسناد مذکور است در این مرقومه از اشاره به نقاط قوت و مزیتهای فراوانی که در این سند وجود دارد پرهیز کرده و تنها به نکات اصلاحی و حاشیهای سند اشاره خواهیم کرد تا با ایجاد فضای تضارب آرا به تقویت سند مذکور کمک گردد. برخی از این موارد عبارتند از:
- رابطه واردات با امور بینالملل
توجه به مدیرت واردات و تولید صادرات گرا در گرو تعامل فعال و پویا در عرصه بینالملل است زیرا روابط با کشورها تنها از مزیتهای تجاری تبعیت نمیکند و فشارهای سیاسی و لابیهای منطقهای تأثیر بسزایی در رشد و توسعه تجارت در فضای بینالملل دارد. بنابراین برای تحقق برخی از منویات مقام معظم رهبری از جمله «همه بخشهای صنعتی باید محصولات خود را با محوریت صادرات تولید کنند» نیاز به دیپلماسی فعال و پویا وجود دارد تا بتواند موانع سیاسی پیش روی صادرات یعنی خرید کالای ایران توسط کشورهای خارجی و یا واردات برای تولید یعنی تأمین نیازهای بخش تولید به مواد اولیه و کالاهای سرمایهای و واسطهای را رفع نماید.
- نگاهی به عملکرد آماری و اهداف تعیین شده در واردات و صادرات
۱-۲٫ واردات
در مقدمه مندرج در این گزارش اشاره شده است که سیاست مدیریت واردات از حدود سه سال پیش توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت مطرح و منجر به آن شده است که از شتاب رشد واردات کاسته شده و رشد صادرات شتاب بیشتری بگیرد.
یعنی هدف و نتیجه مدیریت واردات این است که از شتاب رشد واردات کاسته شود و صادرات شتاب بیشتری بگیرد. حال آیا واقعا این اتفاق افتاده است.
اینکه از شتاب رشد واردات کاسته شود به این معنا است که مثلا در سال گذشته واردات ۱۰ درصد رشد داشته ولی امسال به ۸ درصد یا کمتر برسد ولی در عمل این اتفاق روی نداده بلکه واردات از ۴۱ میلیون تن در ۱۱ ماهه سال ۱۳۸۹ به حدود ۵/۳۳ میلیون تن در ۱۱ ماهه سال ۱۳۹۰ رسیده یعنی حدود ۵/۱۸- درصد کاهش در وزن واردات و حدود ۵/۶- درصد نیز کاهش در ارزش واردات داشتیم. بنابراین روند واردات از کاهش شتاب رشد گذشته و به یک روند نزولی تبدیل شده است!! آیا این پدیده جزو هدفگذاریهای وزارتخانه بوده و یا ناشی از فشارهای بیرونی بر اقتصاد ایران از جمله پیامدهای تحریم است؟
اگر اینگونه استنباط شود که این امر با برنامهریزی انجام شده است این سئوال مطرح میگردد که همکاران در دستگاههای اجرایی در پاسخ به اینکه رشد فزاینده پیشبینی شده در ردیف درآمدی مالیات بر واردات در بودجه ۱۳۹۱ از چه طریقی حاصل میشوند بیان میکنند که این درآمد از واردات حدود ۸۲ میلیارد دلاری تحقق خواهد یافت زیرا اگر کشور بخواهد به رشد ۸ درصدی مندرج در برنامه پنجم دست یابد باید از ظرفیت واردات در توسعه کشور استفاده نماید. در حالی که میزان رقم واردات در ۱۱ ماهه سال ۱۳۹۰ تنها ۵۴ میلیارد دلار بوده و احتمال تحقق کامل چنین ارقامی در بودجه سال ۱۳۹۱ بسیار اندک است. حال این سئوال مطرح است که آیا هدف دولت کاهش حجم و ارزش واردات و محدودیت بر آن است و یا افزایش فزاینده آن به منظور کسب درآمدهای پیشبینی شده در بودجه سالانه؟ اگر کاهش واردات در کشور بر اساس سیاستهای دولت بوده است آیا این امر با پیشبینی این ارقام در بودجه تعارض ندارد؟ اگر کاهش واردات در کشور براساس پیامدهای حاصل از تحریم و محدودیت ارزی موجود در کشور است آیا این روند بر ادامه فعالیت تولید کنندگان با توجه به منویات رهبری در خصوص تولید صادراتگرا اختلال ایجاد نخواهد کرد؟
۲-۲٫ صادرات
هدف دیگر که در این خصوص بیان شده است آن است که رشد صادرات شتاب بیشتری بگیرد. آیا این اتفاق نیز رخ داده است یا خیر؟
براساس آمار ارائه شده از طرف گمرک ایران در ۱۱ ماهه سال ۱۳۹۰ حدود ۶۸ میلیون تن معادل ۳۹ میلیارد دلار صادرات انجام شده است که از نظر وزنی ۵/۶ درصد و از نظر ارزشی ۵/۲۸ درصد رشد داشته است. یعنی صادرات رشدی مطلوب داشته و افزایش یافته است.
حال این سئوال مطرح است که آیا منظور رهبری از صادرات، صادرات کالاها به صورت مواد خام و یا دارای ارزش افزوده پایین است و یا منظور صادرات کالایی است که در خاک ایران اشتغال ایجاد کند و ارزش افزوده آن در داخل کشور جذب شود.
نگاه آماری نشان میدهد که حدود ۵۷ درصد ارزش کالاهای صادراتی در ۱۱ ماهه سال ۱۳۹۰ میعانات گازی و محصولات پتروشیمی بودهاند. یعنی کالاهایی که ارزش افزوده نزدیک به صفر و یا ناچیز دارند و عمدتا جزو مواد اولیه و کالاهای واسطهای است. در همین دوره از نظر ارزشی صادرات میعانات گازی حدود ۵/۴۶ درصد و محصولات پتروشیمی نیز حدود ۵/۴۹ درصد رشد داشته اند.
همین آمار نشان میدهد که تنها ۴۳ درصد صادرات به سایر کالاها اختصاص یافته که بخش مهمی از آنها نیز با توجه به نقش بالای صادرات سنگ به صورت خام در کشور به کالاهای خام و مواد اولیه مرتبط است.
نکته جالب آن جا است که در ۱۱ ماهه سال ۱۳۹۰ از نظر وزنی صادرات میعانات گازی حدود ۱۷ درصد و محصولات پتروشیمی نیز حدود ۹/۱۶ درصد رشد داشته اند ولی سایر کالاها علیرغم نرخ‌های فزاینده افزایش نرخ ارز که مسلما به نفع صادرات در کوتاه مدت است معادل ۱/۰ درصد کاهش نیز یافته است.
اقلام عمده صادرات غیرنفتی در این دوره به ترتیب عبارتند از : ۱- پروپان مایعشده ۲- گازهای نفتی و هیدروکربورهای گازی شکل مایع شده ۳- متانول (الکل متیلیک) که همین سه قلم کالا به تنهایی حدود ۱۷ درصد از صادرات کل کشور را تشکیل میدهد.
حال این سئوال مطرح است که آیا این صادرات واقعا صادرات غیرنفتی است؟ آیا صادرات این کالاها به این صورت به نفع اقتصاد و بخش تولید است؟ این عملکرد در حوزه صادرات تا چه اندازه با منویات مقام معظم رهبری در خصوص تولید صادراتگرا تطابق دارد؟
این تحلیل بیانگر آن است که نباید با توجه به شکل آمار به عملکرد فعلی خود بسنده کرد بلکه تحلیل و طبقهبندی آمار بیانگر راه طولانی و پرچالشی است که در بخش بازرگانی در پیش است.
- بررسی بخش مقدمه
هرچند در مقدمه تلاش شده است که کلیه قواعد تنظیمی شامل قوانین بالادستی و قوانین مرتبط با حوزه واردات مورد اشاره قرار گیرد اما شایسته است که:
- بعد از سیاستهای کلی اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی به «و قانون اجرای آن» اشاره شود.
- در این بخش میتوان به آن دسته از قواعد منصفانه مندرج در قوانین و مقررات بینالمللی از جمله سازمان تجارت جهانی (WTO) که مورد پذیرش جمهوری اسلامی ایران قرار دارد نیز اشاره شود تا اولا دورنمای حاکم بر روحیه تعامل و همکاری ایران در فضای بینالمللی مورد نظر قرار گیرد و ثانیا تأکید شود که ایران در پذیرش قواعد بینالمللی منفعل عمل نکرده و برای مثال در فرایند چانهزنی در الحاق به سازمان تجارت جهانی به صورت پویا عمل خواهد کرد.
این امر با توجه به اینکه در سیاستهای ابلاغی توسط مقام معظم رهبری به موضوع حضور فعال و هدفمند در سازمانهای بینالمللی اشاره شده است از اهمیت بسزایی برخوردار است.
- بررسی بخش چشم انداز واردات ایران
- هرچند در این بخش تلاش شده است تمامی استانداردهای مورد نظر در یک چشمانداز رعایت گردد ولی این بخش مشتمل بر گزارههای متعددی است که کمی نگارش و بیان چشمانداز را با مشکل مواجه میکند و شنونده در میانه بیان دیگر زنجیره کلام را دنبال نخواهد کرد. برای رفع این مشکل میتوان از فعلهای مشخصی استفاده و جملات را قطع کرده و مجددا جملات را شروع نمود.
- همچنین در این بخش از برخی اصطلاحات مانند (نظام سلطه) استفاده شده که هرچند در اسناد بالادستی مانند سیاستهای ابلاغی توسط مسئولان نظام و ادبیات سیاسی و دیپلماسی خارجی مفهوم مشخص دارد ولی در سند مربوط به واردات کشور میتوان از کلمات مناسبتری استفاده شود.
- با الگو گیری از سند چشم انداز ۱۴۰۴ میتوان به خلاصه کردن این سند و عدم تکرار کلمات مختلف در پی یکدیگر نیز پرداخت
- بررسی بخش اهداف بنیادین
- در اولین هدف بیان شده در این بخش به عبارت «دستیابی به جایگاه بالاتر ایران در تجارت خارجی منطقه و سهم بالاتر تجارت ایران از جهان» اشاره شده است. اولین سئوال این است که شاخص کمی و کیفی ما برای جایگاه بالاتر در تجارت منطقه چیست؟ آیا افزایش واردات و صادرات است؟ آیا کاهش واردات و افزایش صادرات غیرنفتی است؟ آیا بهبود فضای کسب و کار تجاری است؟ بنابراین لازم است مفهوم جایگاه بالاتر در منطقه مشخص شود. همچنین اگر همانند گزاره بعدی منظور سهم بالاتر از تجارت است میتوان جمله را خلاصه تر کرده و اینگونه بیان نمود که «دستیابی به سهم بالاتر ایران در تجارت خارجی منطقه و جهان به منظور ….»
- هدف (۲) دارای یک ایراد اساسی است زیرا دو موضوع کلان یعنی مدیریت واردات و مبارزه با قاچاق کالا و تجارت غیررسمی در کنار یکدیگر آمده است. اولین پیشنهاد تفکیک این دو از یکدیگر است.
- در هدف (۲) بعد از تفکیک مدیریت واردات، لازم است تعریف و مفهوم مدیریت واردات ارائه شود زیرا یکی از اصلیترین اهدافی که ارائه این سند به دنبال آن است، تبیین استراتژی مدیریت واردات است.
- در خصوص بخش اخیر هدف (۲) نیز شایان ذکر است که هر چند اقتصاد غیررسمی مفهومی کلی و کلان است ولی منظور از تجارت رسمی همان قاچاق کالا است. بنابراین تأکید ویژه بر قاچاق ورودی از اهمیت مبارزه با قاچاق صدوری که خارج کردن سرمایههای کشور مانند کالاهای یارانهای و یا منابع ملی و گونههای گیاهی و جانوری خاص و یا میراث فرهنگی و تاریخی کشور است میکاهد. ضمن اینکه استفاده از توصیفاتی مانند شدید نیز مورد تأیید نیست.
- در هدف (۳) این نکته مشخص شود که آیا منظور تنوع در کشورهای مبدأ ورود کالا است و یا توزیع مناسب کالا در گمرکات ورودی به عنوان مبادی ورود کالا ؟
- در هدف (۴) اولا منظور از کشورهای پیرامونی مشخص نیست و اگر منظور کشورهای همجوار و یا همسایه است میتوان تصریح نمود. در ضمن افزایش سهم در منابع تأمین جمهوری اسلامی واژهای نارسا است و اگر همانند هدف (۵) منظور افزایش سهم در واردات است بهتر است، این دو هدف با یکدیگر ادغام و یا همانند یکدیگر بیان شوند.
- هدف (۶) یکی از اصلیترین ابزارها و اهداف مورد نظر برای بهبود شرایط تجارت در کشور است اما گزاره آخر یعنی «به ویژه کالاهای مورد نیاز و ضروری» میتواند این هدف مهم را با محدودیتهایی مواجه سازد. اما تسهیل تجاری و ارتقای جایگاه ایران در شاخصهای Doing Business امری فراگیر است که تمامی کالاها از جمله ضروری و غیر آن را در بر میگیرد، ضمن اینکه تشخیص اینکه چه کالایی ضروری است و چه کالایی غیرضروری و اینکه آیا تولید داخل داشتن یک کالا برای اعمال محدودیت کفایت میکند و یا نه میتواند منشاء اختلاف نظرها و چالشهای متعدد باشد. از این منظر تنها تکیه بر تولید داخل کفایت نمیکند زیرا اعمال محدودیت برای واردات کالاهای تولید داخل باید برای کالاهایی باشد که با کیفیت و قیمت مناسب و قابل رقابت بخش عمدهای از نیاز داخلی را پوشش دهد.
- هدف (۷) به صورت مبهم عنوان شده است و مشخص نیست که منظور از تفکیک استانی واردات چیست؟ سهم بالایی از کالاهای وارداتی از طریق استانهای مرزی انجام میشود ولی محل مصرف و یا استفاده در تولید در استانهای مرکزی است و مشخص نیست که معیار متوازن و عادلانه و متناسب‌سازی آن چیست؟
- در هدف شماره (۱۰) میتوان به جای عبارت «کلاس جهانی» از واژه مناسبتری استفاده نمود.
- در هدف (۱۱) با توجه به مشخص نبودن اهداف کمی واردات و عدم تعارض دیدگاه همانند آنچه قبلا در خصوص کاهش آمار واردات و بیشبرآوردی در بودجه به منظور تحقق ردیف مالیات بر واردات گفته شد مبهم است.
- در هدف (۱۴) منظور از مدیریت واردات کالاهای سرمایهای و واسطهای مشخص نیست ضمن اینکه این هدف بعد از هدف (۱۳) یعنی ممانعت از ورود کالاهای بیکیفیت آمده است.
- هرچند هدف شماره (۱۹) یکی از اهداف مهم و اساسی در ایجاد توزان در تجارت خارجی است ولی در کنار آن باید به واقعیسازی صادرات غیرنفتی نیز اشاره نمود تا از انحراف در آمار و تزریق صدور کالاهای نفتی به آمارهای صادرات غیرنفتی پرهیز شود.
- بررسی بخش تحلیل نقاط قوت، ضعف، چالشها و فرصتها
- اولا در این بخش تحلیلی ارئه نشده و عمدتا به عنوان ها و سرفصلهای مربوط اشاره شده است.
- مشکل اساسی در این بخش آن است که به جای طبقهبندی موارد در ذیل عنوانهای قوتها، ضعفها، چالشها و فرصتها هر یک از موارد در ذیل عناوین مرتبط با واردات آمده است. از این رو همپوشانیهایی در این زمینه مشاهده میشود. برای مثال تحریمهای بینالمللی و بانکی یکبار در سرفصل «فنآوری در سطح ملی» یکبار در سرفصل «تأمین مالی واردات و …» و بار دیگر در اثرات تحریمها به عنوان یک سرفصل آمده است. بنابراین لازم است به جای این طبقهبندی تمامی موارد در ذیل عنوانهای قوتها، ضعفها، چالشها و فرصتها طبقهبندی شود تا اولا همپوشانیها احصاء و ثانیا بتوان این چهار بخش را با یکدیگر مقایسه نمود.
- عدم طبقهبندی مناسب موجب شده است که در این بخش به ۹ چالش، ۱۰ قوت و ۱۷ ضعف اشاره شود و این در حالی است که حتی به یک فرصت نیز اشاره نشده است. این در حالی است که در مقدمه این بخش عنوان شده که کار گسترده تفصیلی طی برنامه پنجم در این زمینه انجام شده و در این بخش تنها به خلاصه آن اشاره شده است.
- بررسی این بخش منوط به تغییر طبقهبندی و تکمیل آن است زیرا به نظر میرسد علاوه بر چالشها، ضعفها و قوتهای ذکر شده در سند موارد دیگری نیز وجود دارد و مسلما بخش تجارت خارجی ایران دارای فرصتهای متعددی نیز هست که در این سند حتی به یک مورد از آنها اشاره نشده است.
- در بخش زیرساختهای عمومی مناسب واردات واژه (آسان) اشتباه تایپ شده است.
- بررسی بخش الزامات دستیابی به اهداف
- این بخش یکی از نقاط منفی و ضعف اساسی در سند است وقتی بخشی به عنوان الزامات دستیابی به اهداف طرح میشود و در آن بندهایی مانند تورم یک رقمی، واقعیشدن نرخ ارز، مهندسی مجدد مقررات، اعتمادسازی، سیاستهای خوب! طراحی شده و رقابتپذیری، خدمات پیشرفته و پشتیبانی شبکه بانکی مطرح میشود یعنی:
- این سند و حصول اهداف آن فعلا قابلیت اجرا و تحقق ندارد
- این سند قابل نظارت و کنترل از نظر حسن اجرا نیست زیرا مواردی وجود دارد که جزو الزامات دستیابی به اهداف هستند و تا آنها حاصل نشوند نمیتوان انتظار تحقق اهداف سند را داشت.
- تحقق برخی از آنها مانند تورم یک رقمی و … تابع متغیرهای متعدد دیگر است و شاید هیچگاه اتفاق نیافتند.
- تحقق برخی از آنها مانند مهندسی مجدد مقررات و قوانین نیازمند زمان طولانی و گذشتن چند دوره از مجلس است. قانون تجارت سالها است از مجلس ششم تا کنون در مجلس مانده و قانون امور گمرکی نیز بعد از حدود ۷ سال به همت کمیسیون اقتصادی مجلس هشتم به تصویب رسید.
- تحقق برخی از آنها مانند پشتیبانی شبکه بانکی مستلزم رفع تحریم و ارتباط بینالمللی مناسب با سایر کشورها است.
باتوجه به موارد فوق این سند برای شرایط فعلی و با ملاحظه قوتها، ضعفها، چالشها و فرصتهای فعلی نوشته نشده بلکه تحقق آن مستلزم شرایط خاص و ایدهآلی است که به این زودیها فراهم نخواهد شد و به همین دلیل ضمانتی برای حصول اهداف سند نیز وجود ندارد.
- بررسی بخش راهبردها
- این بخش هرچند بخشی بسیار اساسی و مهم محسوب میشود ولی با توجه به عدم تدوین دقیق و مناسب قوتها، ضعفها، چالشها و فرصتهای فعلی نمیتوان راهبردها را براساس اصول مربوط به این روش احصا کرد.
- علاوه بر آن برخی راهبردها بسیار کلی و مبهم بوده و فاقد جهتدهی خاص میباشند برای مثال در راهبرد ۴/۳ مفهوم راهبرد «سیاستهای پولی و مالی»، «بهرهوری» و … چیست؟ در راهبرد ۵/۳ مفهوم راهبرد «شبکه حمل و نقل» چیست؟ و …
- این مشکل در بخش اولویتها نیز وجود دارد زیرا برای مثال «مباحث عمومی رقابتمندی» فاقد جهتگیری است و یا «راهبردهای تبدیل تهدید به فرصت» یک مفهوم کلی و مبهم دارد.
- بررسی بخش اهداف کمی
- هرگونه هدفگذاری کمی در این حوزه باتوجه به اینکه واردات و حجم آن تابعی وابسته از عوامل مستقل متفاوت و متغیر است نتیجهای مطلوب نخواهد داشت
- در آمار واردات رقم مطلق وزنی و ارزشی و حتی تقسیمبندی آنها به واردات از قارههای مختلف نتیجه سیاستی نخواهد داشت و بیشتر تفکیک واردات از نظر نوع مصرف میتواند تحلیلهای اقتصادی را ارائه دهد.
- باتوجه به عدم امکان برنامهریزی دستوری برای واردات ارائه اهداف کمی میتواند منجر به انحراف در آمار برای حصول اهداف شود و بهتر است از این روش که به روشهای پیشنهادی در کشورهای دارای اقتصاد بسته و مبتنی بر برنامهریزی متمرکز است استفاده نشود.
- بررسی بخش برنامههای اجرایی
- – شاید کاربردی ترین بخش این سند را بتوان همین بخش دانست که متأسفانه با احاله این امر به مجهولی که بعدا توسط دستگاههای اجرایی مشخص خواهد شد کارایی سند را کاهش داده است. البته این نقص میتواند با تقویت ضمانت اجرای بخش بعدی یعنی «اجرا و تقسیم کار ملی» مرتفع گردد.
- بررسی بخش اجرا و تقسیم کار ملی
- – این بخش میتواند ضمانت اجرای کاربرد این سند در حوزه اثربخشی باشد از این رو لازم است دقت و تأمل زیادی بر آن متمرکز شود.
- – هنوز مسئول برخی از اقدامات مشخص نشده است. مانند یکپارچگی سیستمهای تجاری که به نظر میرسد وزارت صنعت، معدن و تجارت به عنوان اصلیترین متولی بخش تجارت خارجی باید مسئول این امر باشد.
- ارزیابی و نظارت بر اجرا
- – در این بخش نیز سند دارای خلا میباشد و موضوع ارزیابی و نظارت را به آینده موکول شده است. پیشنهاد میشود این سازوکار حتما در همین سند مورد تصویب قرار گیرد واگر نه کارایی و کیفیت سند با خدشه مواجه خواهد شد.
- ارزیابی و نظارت بر اجرا
تدوین و تصویب این سند با شرایط فعلی در بعد اجرا و نظارت دارای نواقصی است که میتواند به عدم کارایی سند بیا‌نجامد با توجه به اینکه این امر به عنوان یک فرصت مهم در ثبات سیاستهای تجاری در کشور قلمداد میشود، پیشنهاد میشود با برگزاری جلسات کارشناسی مشترک و طرح موارد ابهام به تقویت این سند پرداخته شود.
