گزارش ۵۴ – تیر ۱۳۹۰ – گزارش کارشناسی در خصوص ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی

مقدمه

سیستم اقتصادی کشورها از مجموعه‌ای از اجزای گوناگون یا سیستم‌های فرعی متشکل شده است که دارای کنش‌های متقابل هستند. اگر این سیستم همه اجزای مورد نیاز خود را دارا باشد و این اجزا وظایف متقابل خویش را به خوبی انجام دهند، امکان دستیابی به اهداف مورد نظر جامعه فراهم می‌شود. سیستم‌ها به تناسب نوع کارکردها، هماهنگی‌هایی را بین فرآیندهای موجود خود ایجاد می‌کنند. سیستمی که قادر باشد بین اجزای خود هماهنگی‌ها و انسجام لازم را ایجاد کند، سیستمی موفق و کارا است. عمدتاً سیستمها به منظور پایداری و پویایی دارای سه فرآیند هستند. این فرآیندها عبارتند از: فرآیند بازخورد اطلاعات، فرآیند اصلاح و فرآیند انطباق. به گردش درست اطلاعات و تصمیمات از اجزای سیستم به مراکز تصمیم‌گیری و بالعکس، فرآیند بازخورد اطلاعات می‌گویند. در فرآیند اصلاح، انحرافات سیستم از اهداف تعیین شده و مورد نظر تصحیح می‌شود و سرانجام فرآیند انطباق، سیستم را با تغییر در شرایط بیرونی و پیرامونی منطبق می‌سازد. در فرآیند اصلاح، سیستم با استفاده از اجزای موجود، عملکرد خود را تصحیح می‌کند، اما در فرآیند انطباق، یا سیستم تجدید سازماندهی می‌شود یا اگر لازم شد، برای انطباق با شرایط جدید، اجزایی از آن حذف یا به آن اضافه می‌شود.

بخش صنعت و معدن و بازرگانی کشور یکی از زیر سیستمهای، سیستم اقتصادی کشور است. در واقع مطابق قوانین مرتبط، وزارت صنایع و معادن باید سیاست‌ها، برنامه و ضوابط کلی بخش صنعت و معدن کشور را و وزارت بازرگانی، تنظیم و اجرای سیاست‌ها و خط مشی‌ها و مقررات بازرگانی را تهیه و اجرا کنند.[۱] اما برغم چنین تقسیم وظایف، بخش بازرگانی و صنعت و معدن نتوانسته‌اند به گونه‌ای انجام وظیفه کنند که اقتصاد داخلی دچار صدمه نشود و امکان دستیابی به هدف مربوط به بهبود متغیرهای کلان اقتصادی فراهم شود.

هر چند دلیل این ناکامی را به عوامل بسیاری می‌توان نسبت داد، ولی پراکندگی و عدم تمرکز تصمیم‌گیری در این بخش‌ها می‌تواند از جمله این ناکامی‌ها باشد که ایجاد هماهنگی در این بخش‌ها می‌تواند برخی از این مشکلات را حل و فصل کند. با فرض قبول ادغام، این گزارش بدنبال تبیین موارد ذیل است:

  1. ادغام چه اهدافی را باید پیگیری کند.
  2. با توجه به اهداف مندرج در برخی قوانین موقت و اسناد دائمی، کدام یک از بخش های بازرگانی و صنایع و معادن در موضوع ادغام در اولویت باید قرار گیرد؟
  3. در شرایط فعلی، ادغام چه مزایا و معایبی دارد؟
  4. فرآیند ادغام چگونه باید باشد؟
  5. آیا با تدوین استرات‍‍ژی توسعه صنعتی، دستیابی به اهداف ادغام امکان پذیر است؟

با توجه به مطالب ذکر شده،‌ مطالعاتی گسترده ایی از قبل در مورد تشکیلات کلان دولت در قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، برنامه پنجم توسعه، رویکرد نوین ایجاد شده در قانون مدیریت خدمات کشوری و… وجود دارد، این گزارش تنها به محورهای اصلی مربوط به مقوله ادغام وزارت صنایع و معادن و بازرگانی و تشکیل وزارتخانه‌ای جدید اکتفاء کرده است.

۱- بررسی سطح حضور دولت در توسعه صنعتی، (مروری گذرا بر وضعیت صنعت و ضرورت ادغام)[۲]

پیشرفت فناوری باعث می‌شود تا تغییرات عمده‌ای در سیاستهای ملی و بین‌المللی ایجاد شود. چنین تغییراتی باعث می‌شود تا راهبردهای قدیمی توسعه کنار گذاشته شود.کنار گذاشتن راهبردهای گذشته به این نیاز دارد تا اهداف جدیدی تعریف و در قالب آن اهداف، سازماندهی‌های جدیدی نیز شکل گیرد. این اهداف باید به گونه‌ای تعیین شوند تا صنعت داخلی پویا و رقابت‌پذیر باشد و برای بخش خصوصی این امکان فراهم شود تا در مقایسه با گذشته، در بخش‌هایی که بیش‌تر در اختیار بنگاهای دولتی و یا بخش دولتی بود، بتواند فعالیت کند. این رویکرد به این نیاز دارد تا توسعه توانایی‌های صنعتی و سیستم‌های مولد درونزا مورد توجه جدی قرار گیرد. پیگیری هدف مربوط به توسعه اینگونه، به روشن کردن این وضعیت نیاز دارد که سطح حضور دولت در پیگیری مربوط به اهداف توسعه چگونه باید باشد.

در مورد مداخله یا عدم مداخله دولت در فرآیند توسعه صنعتی نظرات متعددی وجود دارد. در مطالعه‌ای که توسط بانک جهانی منتشر شده است، بین دخالتهای موافق بازار با دخالت‌های غیر مطلوب دولت تمایز وجود دارد. در دخالت‌های موافق بازار که کارکردی(Functional)نامیده شده است، دخالت‌ها به گونه‌ای است که بطور مستقیم باعث می‌شود تا منابع به سمت فعالیتهای خاصی جهت دهی نشود و در عین حال سعی می‌شود تا ناتوانایی‌ها و شکست‌های بازار[۳] مرتفع شود. در مقابل این، دخالت‌های نامطلوب و غیر موافق با بازار است که آنرا گزینشی(Selective)تلقی می‌کنند، تخصیص منابع را به نفع گروهی خاص هدایت می‌کند.[۴] بر اساس ادبیات توسعه صنعتی، دیدگاهی که دخالت دولت در فرآیند توسعه صنعتی را   ضروری می‌داند، معتقد است که یک استراتژی جامع صنعتی، بر بررسی ساختار رقابتی صنعت ملی مبتنی است. به‌گونه‌ای که از طریق رایزنی با نمایندگان بخش صنعت، زیربخش‌ها و خوشه‌های اصلی صنعت را که دارای قابلیت رشد هستند، مورد ارزیابی قرار می‌دهند. در این استراتژی، باید شکاف‌ها و شکست‌های مربوط به منابع انسانی، ظرفیت‌های فناوری و ارتباطات بیرونی تبیین می‌شود و در جهت رفع شکاف‌ها، برنامه‌ها و ابزارهایی طراحی می‌شود. مطالعات مربوط به بررسی عملکرد گذشته اقتصادهای صنعتی نوظهور نشان می‌دهد که دخالت‌های دولت در کشورهایی که سیاست‌گذاری در آنها موفق بوده، فراتر از ایجاد یک فضای مساعد برای سرمایه‌گذاریهای جدید بود. مطالعه‌ای که به”معجزه شرق آسیا” معروف است نشان می‌دهد که در تخصیص منابع بازار، چهار نوع شکست می‌تواند وجود داشته باشد:

  1. ناکارایی در بازار سرمایه(به علت وجود اطلاعات نامتقارن)
  2. بالا بودن هزینه‌های سرمایه‌گذاری(بدلیل بازدهی‌های نسبت به مقیاس)
  3. ناکافی بودن سرمایه‌‌گذاری در سطح بنگاه برای دانش و مهارت
  4. رفتار غیر عقلایی سرمایه‌گذاران منفرد، هنگامی که سرمایه‌گذاریها دارای وابستگی‌های تکنولوژیک هستند.

در صورت وجود این اختلالات، تخصیص منابع به منظور هماهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری و خنثی کردن پیامدهای خارجی به حضور دولت نیاز است. در مورد تمایز بین دخالت‌های موافق بازار و گزینشی، هیچ زمینه نظری روشنی وجود ندارد. با توجه به موارد چهارگانه فوق، بطور کلی شکست بازار به سه حالت قابل تقسیم است:

  1. درون بنگاهی
  2. بین بنگاهی
  3. بازار عوامل

سه حالت فوق به یکدیگر وابسته هستند و رفع آنها به مجموعه‌ای از دخالت‌های کارکردی و گزینشی نیاز دارد. در مورد اول، دولت باید بنگاه را در زمینه یادگیری و اطلاعات حمایت کند. شکست‌های نوع دوم از طریق هماهنگی سرمایه‌گذاریها، تقسیم‌بندی جغرافیایی و بهبود روابط بنگاه‌ها قابل مرتفع شدن است و شکست نوع سوم نیز توسط مداخله مستقیم در منابع باید حل شود.

علاوه بر موارد فوق، یکی از مهمترین موضوعات در پیگیری اهداف و دستیابی به آنها، برخورداری از انسجام و ایجاد تمرکز در سیاست‌گذاری مربوط به حوزه‌های مشترک است. با این رویکرد، بخش صنعت کشور از جمله مهم‌ترین بخش‌های اقتصادی و مولد محسوب می‌شود که مطابق اسناد و قوانین دائمی کشور در آینده اقتصاد کشور نقش بسیار حیاتی را باید ایفاء کند. به موجب آنچه در مقدمه در مورد سیستم‌های اقتصادی و زیر مجموعه مربوط به آن اشاره شده است و اهدافی که در قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه، سند چشم انداز و سیاستهای کلی نظام در مورد آینده اقتصاد کشور و جایگاه صنعت و بازرگانی در آن ترسیم شده است، لازم است که در تشکیلات کلان دولت، سیاست‌گذاری اقتصادی و بازرگانی و… تغییراتی ایجاد شود. این تغییرات با توجه به تصویب قوانینی چون قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اسنادی نظیر سند چشم‌انداز و سیاستهای کلی نظام و طرح مفاهیمی چون فضای کسب و کار و… که جایگاه جدیدی را برای حضور دولت در اقتصاد و ایجاد تمرکز در سیاست‌گذاری های مربوط به اقتصاد و بهره‌برداری بهینه از منابع، ضرورتی انکارناپذیر است.

در واقع بدلیل اهمیتی که برای بخش صنعت و بازرگانی کشور در آینده اقتصاد بدون نفت کشور ترسیم شده است، سیاست‌گذاری صنعتی و بازرگانی به باز تعریف و مهندسی مجدد نیاز دارد. بر این اساس نظام سیاست‌گذاری صنعتی و بازرگانی کشور می‌بایست از این قابلیت برخوردار باشد که سیاست‌های منسجم صنعتی و بازرگانی را طراحی و آنها را به طور مستمر به هنگام کند. بدین منظور لازم است که در نظام سیاست‌گذاری صنعتی و بازرگانی کشور سازماندهی مجدد شود.

نظام کنونی حاکم بر سیاست گذاری صنعتی و بازرگانی کشور با مشخصه‌ها و ویژگی‌های زیر، باعث شده است که فرصت مربوط به توسعه فعالیتهای صنعتی از دست برود. این ویژگی‌ها عبارتند از[۵] :

  1. افق آینده‌نگری در ایران در طول تاریخ صد ساله گذشته ایران هیچ گاه فراتر از پنج سال نرفته است و اسناد سیاست‌گذاری در حد برنامه‌ای پنج ساله متوقف شده است و برای کل کشور به طور عام و بخش صنعت، معدن و بازرگانی به طور خاص، به شکل نظام‌مند و سازمان یافته نیز هیچ برنامه راهبردی(بلند مدت) طراحی نشده است.
  2. ناهماهنگی کامل بین دستگاههای مختلف دخیل متناقض در دیدگاه‌های آنها، هرگز تلاش و اراده تشکیلاتی مربوط به صنعت و بازرگانی را با شکست مواجه کرده است. این تفکر ناشی از نبود جامع‌نگری در تدوین برنامه‌ها و اهداف کلان است.
  3. پراکندگی وظایف مربوط به اداره امور صنعتی و بازرگانی کشور باعث شده است که هر کدام از این دستگاهها، اداره‌ها و یا وزارتخانه‌ها با رویکردی خاص و با مدیریتی جداگانه در امور مربوط به خود اعمال نفوذ کنند.
  4. سازمانها و نهادهای شکل دهنده چارچوب نهادی نظام اداره امور صنعتی کشور در وظایف تصدیگری و امور اجرایی و مالکیت صنایع حضور دارند و حضور اینگونه باعث شده است که در انجام وظایف اصلی خود ناکام بمانند.
  5. عملکرد اجرای برنامه‌های گذشته نشان می‌دهد که چارچوب نهادی اداره امور صنعتی برای اجرای اثر بخش سیاستهای صنعتی و تجاری مناسب نیست و لازم است برای ارتقاء قابلیتهای مدیریتی سازماندهی مجدد شود.

این مشخصه‌ها با اهدافی که در قالب برخی از اسناد و قوانین ذکر شده که برای اقتصاد ایران و بخشهای موجود آن ترسیم شده است، ناهماهنگی‌هایی را برای دستیابی به آن اهداف ایجاد کرده است. بنابراین با تغییری که در جایگاه دولت در مدیریت کلان کشور در قالب تصویب قوانین مدیریت خدمات کشوری، قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون برنامه پنجم توسعه، و حضور بیشتر بخش خصوصی در اقتصاد کشور، حرکت به سمت تقویت نقش حاکمیتی دولت، رقابت‌پذیرتر کردن فعالیتهای اقتصادی، همکاریهای متقابل بین المللی در صنعت و تجارت، عضویت در سازمان جهانی تجارت و…، به این نیاز دارد که اجرای وظایف مربوط به اهداف صنعتی و بازرگانی به شکل منسجم‌تری تقویت شود.

بدین منظور و برای پیگیری این اهداف، به تدوین سیاستهای صنعتی و بازرگانی یکپارچه و هماهنگ، تجدید نظر در رویه جاری دستگاههای دولتی، باز تعریف چارچوب نهادی اداره امور صنعتی کشور در اجرای سیاستها و برنامه‌ها نیاز است که این مهم با ادغام وزارتخانه‌های صنایع و معادن و بازرگانی قابل تحقق و پیگیری است.

۲-بسترها و شرایط مورد نیاز برای ادغام

عموماً انجام هر فعالیتی به بسترهای مورد نیاز برای انجام آن نیاز دارد و این فعالیت‌ها، برای دستیابی به اهداف خاص خود تعریف می‌شود. در مقوله ادغام از جمله اهدافی که قابل پیگیری هستند، رشد یا کوچک‌سازی یک سازمان می‌تواند باشد. بنابراین نخستین سطح برای تصمیم‌گیری در مورد ادغام، ترسیم اهدافی است که در آینده باید از طریق فرآیند ادغام به آن دست یافت. به عبارت دیگر، ادغام یا تأسیس یک وزارت‌خانه جدید باید شرایطی را فراهم آورد تا در مسیر حرکت، دستیابی به هدف امکان‌پذیر شود. با این توضیح، قبل از پرداختن به ادغام، لازم است تا کلیه راهکارهای رشد، توانمند‌سازی و ارتقای عملکرد بررسی شود و با امکان‌سنجی راهکارهای ممکن، بهترین گزینه که حداکثر کردن امکان حصول به هدفهاست، انتخاب شود.

در مورد ادغام وزارت صنایع و معادن در وزارت بازرگانی و در هر صورت ممکن آن که به تشکیل وزارتخانه‌ای جدید متشکل از این دو وزارتخانه منجر شود، لازم است تا قبل از ادغام و یا تشکیل وزارتخانه‌ای جدید برای بخش صنعت، معدن و بازرگانی، اهداف صنعتی، بازرگانی و معدنی کشور ترسیم شود و این که مشخص شود، توسعه فعالیتهای مربوط به تولیدات صنعتی در اولویت است یا فعالیتهای معدنی و بازرگانی در اولویت قرار دارد؟ به عبارت دیگر هدف این ادغام توسعه صادرات است یا اهداف دیگری پیگیری شود؟

بررسی اسناد دائمی و قوانین مربوط به آنها نشان می‌دهد که در قالب این مستندات اهداف صنعتی و اقتصادی مورد تصویب قرار گرفته است که نشاندهنده در اولویت قرار گرفتن توسعه فعالیتها  و تولیدات صنعتی است. سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران ویژگی‌هایی برای ایران در سالیان آتی بیان کرده است که این ویژگی‌ها بدون دستیابی به توسعه صنعتی مناسب و قابل قبول، دست یافتنی نخواهد بود.اهم این ویژگی ها عبارتند از: دست یافته به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با تأکید بر تولید علم، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، رسیدن به اشتغال کامل و …

در سند مربوط به سیاستهای کلی نظام در دوره چشم انداز و در سند مربوط به امور اقتصادی اهدافی نظیر ایجاد اشتغال مولد، ایجاد سازوکارهای انگیزشی برای توسعه صادرات غیر نفتی،رفع موانع تولید قابل رقابت در عرصه بازارهای جهانی، اتکا به مزیتهای نسبی و رقابتی و خلق مزیتهای جدید، رشد سرمایه گذاری، رشد اقتصادی مناسب، توسعه صادرات نفتی و…. مورد توجه قرار گرفته است. همچنین در سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون موسوم به این اصل، به تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری، توانمند‌سازی بخش خصوصی در اقتصاد و…. در نظر گرفته شده است.

به توجه به این اهداف و از آنجایی که فعالیتهای بازرگانی فرآیند پسین و پیشین مورد نیاز برای فعالیتهای معدنی و تولیدات صنعتی است، دستیابی به این اهداف نیاز به این دارد که وظایف مربوط به سه امور صنعتی، بازرگانی و معدنی در یک وزارتخانه سازماندهی شود و جهتگیری این ساماندهی بنا به اهداف ذکر شده نیز به سمت توسعه صنعتی باشد.

بنابرین، قبل از ادغام و یا تشکیل وزارتخانه جدید، به تناسب در اولویت قرار گرفتن هر کدام از آنها، استراتژی مربوط به آن، یعنی استراتژی توسعه صنعتی، معدنی و بازرگانی باید تدوین شود و بر اساس آن استراتژی، وزارتخانه جدید شکل گیرد. حال اگر صنعتی شدن و توسعه صنعتی و معدنی یا هر هدفی را در اولویت قرار دهیم، اگر اراده سیاسی برای دستیابی به آن هدف وجود نداشته باشد، دستیابی به آن هدف عملی نخواهد بود. بررسی روند صنعتی شدن و توسعه اقتصادی در اکثر کشورهای در حال توسعه و پیشرفته نشان می‌دهد که وجود اراده سیاسی برای نیل به اهداف توسعه صنعتی و اقتصادی، پیش شرط اولیه برای آغاز رشد صنعتی، همواره الزامی است و در غیاب یک عزم جدی برای توسعه صنعتی در بالاترین سطوح مدیریت سیاسی،کامل‌ترین برنامه‌ها و جامع‌ترین تلاش‌های توسعه‌ای نیز به نتایج مطلوب دست نخواهد یافت و چه بسا پس از مدتی به حیطه فراموشی سپرده می‌شود. این موضوع در مورد ایران واقعیتی انکارناپذیر است. مصداق بارز آن تدوین استراتژی توسعه صنعتی است. وضعیت نامناسب صنعت ایران، به غیر از نقش موانع کارکردی و فنی درون بخشی، معلول عوامل ساختاری خارجی متعددی است که در این میان، بی‌توجهی نیروهای سیاسی کشور به توسعه صنعتی، بهترین عامل عقب ماندگی صنعتی کشور است.

به طور کلی در موضوع ادغام و تشکیل وزارتخانه جدید باید الزامات زیر مدنظر قرار گیرد:

  1. با پذیرش این نکته که وزارتخانه‌ها، باید بدنبال تقویت امورحاکمیتی باشند، با توجه به قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی، باید واحدها و سازمان‌های قابل واگذاری به بخش خصوصی واقعی و نه شبه دولتی واگذار شود. در غیر این صورت اگر همانند گذشته تصدی گری وزارتخانه‌ها حفظ شوند و وزارتخانه جدید همانند گذشته مشغول امور تصدیگری باشند و فقط ستاد مرکزی به صورت واحد اداره شود، اتفاق خاصی در حوزه صنایع و بازرگانی رخ نخواهد داد.
  2. جزئیات مربوط به مأموریت‌ها، وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید بدرستی تعریف و تبیین شود و میزان تعهد در اجرای وظایف تعریف شده بوسیله وزارتخانه جدید، شرط لازم برای ادغام موفق دو وزارتخانه می‌باشد.
  3. به منظور اجرایی نمودن ادغام و حصول به اهداف آن،لازم است که برنامه‌ای جامع و کارشناسی شده در مورد تدوین اهداف تهیه شود.
  4. نظر به این که موضوع عضویت در سازمان جهانی تجارت مورد توجه قرار می‌گیرد، ادغام نباید به گونه‌ای باشد که الگوی تخصیص منابع و تولید صنعتی و معدنی کشور، تابع سیاست تجاری باشد و استراتژی توسعه صنعتی به موضوعی کلیشه‌ای تبدیل شود.
  5. کاهش میزان تصدیگری در فعالیتهای صنعتی، تولیدی، معدنی و بازرگانی و تقویت امور حاکمیتی در وزارتخانه جدید. نظیر نظارت و پیگیری فعالیتهای صنعتی، معدنی و بازرگانی و فراهم کردن بسترهای مربوط به تحقق سیاستها، برنامه‌ها، ضوابط و مقررات عمومی،واگذاری مدیریت و مالکیت بنگاهها به بخش خصوصی.
  6. باید به هر سه حوزه فعالیت وزارتخانه جدید که عبارتند از بازرگانی، معدن و صنعت هستند توجه کافی شود و ادغام نباید به حاشیه رفتن یک و یا چند فعالیت و بخش منجر شود.
  7. ایجاد ساختاری که بدنبال تقویت سیاست‌گذاری، نظارت و توسعه واحدها و تولیدات و صادرات غیر نفتی باشد.
  8. به طور عام در ادغام سازمانهای بزرگ باید موارد ذکر شده در قالب نمودار زیر مود توجه جدی قرار گیرد.

 

نمودار۱: موارد قابل ملاحظه در ادغام سازمانهای بزرگ

ماخذ: مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی.گزارشهای کارشناسی ارائه شده در جلسه مربوط به بررسی موضوع ادغام وزارتخانه ها.

پیشتر اشاره شده است که قبل از تصمیم‌گیری در مورد ادغام باید اهداف مربوط به این اقدام طراحی شود. این موضوع در نمودار ۱ ترسیم شده است. مطابق آنچه در نمودار آمده است، در سطح اول و قبل از انجام ادغام باید اهداف اجتماعی، اقتصادی و سازمانی مربوط به ادغام مشخص شود که اجزای این اهداف در نمودار مشخص شده است. پس از این مرحله، باید دستگاهها و سازمانهایی که قرار است در هم ادغام شوند دارای قابلیت ترکیب باشند و شباهتهایی بین آنها به لحاظ فعالیت وجود داشته باشد. در نهایت به منظور دستیابی به هدف ادغام باید همگرایی‌های لازم بوجود آید.

۳-بررسی مزایای ادغام

آنچه که به عنوان تعیین مسیر برای اتخاذ یک تصمیم محسوب می‌شود، قوانین مرتبط است. تصمیم‌گیری در مورد موضوع ادغام نیز از این حیطه خارج نیست. بر این اساس یکی از موضوعاتی که در قوانینی نظیر برنامه پنجساله پنجم توسعه و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی(موسوم به قانون اصل ۴۴) و … مورد توجه قرار گرفته است، افزایش بهره‌وری، کاهش اندازه دولت، پرهیز از عدم تداخل و تشابه ماموریت‌ها و… هستند. در نتیجه ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن دارای مزایایی است که این مزایا به شرح زیر است.

  1. از آنجایی که فعالیتهای حوزه بازرگانی و صنایع همانند یک زنجیره به یکدیگر و در هم تنیده هستند، در بسیاری از کشورهای جهان فعالیتهای این دو حوزه در قالب یک وزارتخانه اداره می‌شوند و با توجه به در هم تنیدگی اینگونه فعالیتها، هرگونه تصمیم‌گیری در حوزه بازرگانی، بخش صنعت را و متقابلاً هرگونه تصمیم‌گیری در بخش صنعت، حوزه بازرگانی را تحت تأثیر قرار می‌دهد. پس وجود مدیریت و نگرشی جامع و واحد بر این دو بخش و دو حوزه فعالیت تولید و توزیع، این نتیجه را بدنبال خواهد داشت که از بوجود آمدن برخی رانت‌ها و فسادهایی که ممکن است در زمانی که این دو وزارتخانه به صورت جداگانه مدیریت می‌شوند، بوجود می‌آید، جلوگیری کند. در نهایت مسائل بخش تولید و توزیع در یک مسیر قرار دارند و وجود مدیریت واحد بر این دو، بهبود وضعیت هر کدام را بدنبال خواهد داشت و بهبود وضعیت هر کدام، به رشد دیگری منجر می‌شود.
  2. ادغام دو وزارتخانه صنایع و معادن و بازرگانی و اتخاذ سیاستهای توسعه صادرات باعث می‌شود که اتکاء به درآمدهای نفتی کاهش یابد. تقویت این بعد باعث می‌شود که از تصمیم‌گیری بخشی و به اصطلاح جزیره‌ای در عرصه تولیدات صنعتی و بازرگانی پرهیز شود.
  3. ادغام دو وزارتخانه مورد نظر باعث می‌شود که تعقیب اهداف اقتصادی و صنعتی مندرج در اسناد دائمی و قوانین موقت در کشور آسان‌تر و دستیابی به آنها سهل‌الوصولتر باشد.
  4. ادغام که به تجمیع فعالیتهای دو وزارتخانه منجر می‌شود، این نتیجه را بدنبال خواهد داشت که پیگیری اهداف توسط فعالان اقتصادی تسهیل شود و پیامد این تصمیم در امور تولیدی و بازرگانی است.
  5. در شرایط کنونی، وزارت بازرگانی به عنوان متولی کنترل بازار با تسهیل واردات بعضاً برای فروش تولیدات داخلی مشکلی را ایجاد می‌کند. ادغام دو وزارتخانه باعث می‌شود که مسئولیت مشترک تولید و کنترل بازار در یک وزارتخانه تجمیع و متمرکز شود.
  6. حرکت به سمت جهانی شدن و عضویت در سازمانهای بین‌المللی نظیر سازمان جهانی تجارت، یک ضرورت است. تشکیل وزارتخانه‌ای جدید در اثر ادغام دو وزارتخانه مورد نظر، باعث می‌شود که سیاست‌گذاری، هدایت و کنترل دولت بر برنامه‌های مربوط به این ضرورت، امکان‌پذیرتر شود و باعث می‌شود ایران در مذاکرات مربوط به الحاق به سازمان تجارت جهانی مؤثرتر حاضر شود.
  7. هماهنگی بین سیاستهای تجاری و صنعتی آسانتر می‌شود و پیگیری اهداف مربوط به استراتژی توسعه صنعتی کشور عملی‌تر می‌شود.
  8. حفظ و تقویت لزوم یکپارچگی زنجیره تولید تا مصرف به منظور حضور و نفوذ در بازارهای جهانی
  9. همسویی بین تولید و تجارت به منظور برخورداری از نگاهی توأمان تولید به بازار داخل و خارج
  10. مرتفع کردن تعارض‌های بین دستگاهی در مورد تولید صنعتی و معدنی و تجاری
  11. حذف وظایف موازی
  12. کاهش هزینه‌های دولت
  13. حذف کارهای زائد و غیر ضروری
  14. امکان برنامه‌ریزی کلان، یکپارچه و همگرا در امور مربوط به صنایع، معادن و بازرگانی
  15. کوچک شدن اندازه دولت
  16. تعیین نرخ تعرفه‌های وارداتی با آگاهی بیشتر از وضعیت صنعت و معدن کشور
  17. کاهش هزینه‌های مربوط به قانون‌گذاری و امکان وضع قوانین و مقررات کار
  18. بهبود وضع فضای کسب و کار

۴-دغدغه ها و ملاحظات موجود مربوط به ادغام

با توجه به این که ادغام دو وزارتخانه صنایع و معادن و بازرگانی می‌تواند مزایا و فرصتهایی را برای پیگیری اهداف کشور در مسیر صنعتی شدن داشته باشد. این تصمیم همانند بسیاری از تصمیم‌های دیگر اگر به صورت جامع مورد توجه قرار نگیرد، ممکن است آسیب‌هایی را به بخش‌های مولد اقتصاد کشور وارد کند. برای جلوگیری از چنین آسیبهایی، در این قسمت نگرانی‌های مربوط به این تصمیم طرح می‌شود.

  1. در حال حاضر تولیدکنندگان برای فعالیت تولیدی از وزارت صنایع و معادن و تجار برای واردات از وزارت بازرگانی مجوز دریافت می‌کنند و همواره بین منافع تولیدکنندگان و واردکنندگان یک محصول تضاد وجود دارد. همچنین برای رشد اشتغال و محصولات تولیدی یک صنعت باید تلاش شود تا بازار آن گسترش یابد و برای حضور در بازار جهانی، بازار ۷۰ میلیونی کشور زمینه خوبی را می‌تواند فراهم کند. اما از سوی دیگر بدلیل حمایت نامناسب از برخی صنایع داخلی، از حقوق مصرف‌کنندگان که استفاده از کالاهای با کیفیت، قیمت مناسب، برخورداری از حق انتخاب و… نمی‌توان براحتی عبور کرد. بنابراین یافتن نقطه تعادلی برای این موضوع مشکلی است که به مداقه جدی نیاز دارد.
  2. با توجه به تجربه نه چندان مفید کشور در زمینه حمایت از تولیدات داخلی و یا مصرف‌کنندگان داخلی و ساختار نامناسب تولید و توزیع، از نظر تاریخی توسعه صنعتی کشور تحت‌الشعاع منافع تجاری و بالعکس بوده است و این دو همواره از چنین اوضاع نامناسب آسیب دیده‌اند. بنابراین، این نگرانی وجود دارد که در صورت ادغام وظایف توسعه صنعتی و تنظیم بازار در یک وزارتخانه، این تعارضات چگونه حل خواهد شد؟
  3. برخی صاحب نظران نگرانند که در اثر ادغام، بار دیگر صنایع کشور فقط به بازار حمایت شده داخلی بسنده کنند و نگاه صادراتی و بازاریابی بین المللی دچار رکود شود. این گروه این دغدغه را دارند که واگذاری اختیارات مربوط به تعیین تعرفه‌های تجاری، قیمت‌گذاری کالاها و خدمات و نظارت بر بازار به وزارتخانه‌ای که متولی امور تولیدی یا بازرگانی باشد، این خطر را دارد که امتیاز بی حد و حصری به تولیدکنندگان یا تجار داده شود. بهر حال نباید به گونه‌ای تصمیم‌گیری شود که در بازار ایجاد انحصار کند.
  4. در حال حاضر وزارت بازرگانی با دو بخش مهم اقتصادی دیگر نظیر کشاورزی و خدمات نیز در ارتباط است. در مقوله ادغام در مورد این دو بخش چه تصمیماتی اتخاذ خواهد شد؟ به طور کلی در موضوع ادغام، آن بخشی از وظایف وزارت بازرگانی که در ارتباط با اصناف، کشاورزی و… است و در واقع همراستا با وظایف وزارت صنایع و معادن نیست، چگونه تصمیم‌گیری خواهد شد؟
  5. با توجه به اینکه قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی و هدفمند کردن یارانه ها هنوز به سرانجام مقصود نرسیده‌اند، در مورد این قوانین و نحوه اجرای آن در فضای جدید چه تصمیماتی اتخاذ خواهد شد؟

۵-ضرورت اخذ نظرات تشکلهای صنعتی در فرآیند ادغام[۶]

تشکلهای صنفی از جمله اسباب و علل توسعه اقتصادی در کشورها محسوب می‌شود. فعالیت این تشکلها باعث می‌شود تا در محیط کست و کار، توسعه و تقویت حقوق مالکیت، کارا کردن منابع، گسترش دامنه انتخابهای مفید و مناسب، تقویت سرمایه اجتماعی، کاهش هزینه مبادله، کاهش اطلاعات نامتقارن و… تحولی مثبت ایجاد شود.

این انجمنها طیف گسترده و متنوعی از فعالیتهای اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی را در بر می‌گیرند و با ساز و ‌کارهایی که در اختیار دارند، موجبات بهبودی در تصمیم‌گیریهای مربوط به سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری را فراهم می‌آورند. عمده‌ترین ساز و کارهایی که انجمن‌های صنفی به منظور بهبود عملکرد اقتصادی در اختیار دارند، عبارتند از:

  1. تقویت اقتصاد رقابتی و کاهش وابستگی مردم به دولت
  2. بهبود عملکرد دولت و تقویت حکمرانی خوب
  3. کاهش هزینه‌های مبادلاتی
  4. تولید و تقویت سرمایه اجتماعی
  5. تسهیل کننده کنش جمعی

در این میان انجمن مدیران صنایع نیز از جمله تشکلهای صنفی محسوب می شود که ۲۵۰۰ نفر از صاحبان صنایع در آن عضویت دارند که در سال ۱۳۵۷ به همت گروهی از مدیران صنعت به منظور توسعه صنایع موجود پایه‌گذاری شد و در سال ۱۳۵۹ به صورت رسمی به ثبت رسید.

با توجه به کارکردی که اینگونه انجمن‌ها می‌توانند داشته باشند، انجمن مدیران صنایع نیز قادر است با بکارگیری سرمایه‌های در اختیار خود، نظرات کارشناسی خود را در مقوله‌های مطرح در صنعت کشور از جمله فرایند ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی ارائه کند.لازم به ذکر است این نوع تعاملات باید به یک فرایند سیستماتیک مبدل شود.

۶-نتیجه‌گیری و پیشنهاد

هر سیستم اقتصادی مجموعه‌ای از اجزاء بهم پیوسته هستند که به منظور دستیابی به اهداف، لازم است تا همکاری متقابل و بهینه‌ای با هم داشته باشند. این سیستم به تناسب تغییر در شرایط بیرونی و محیط پیرامونی خود و برای ایجاد انطباق با شرایط جدید، عناصر یا اجزایی از آن حذف و یا به آن اضافه می‌شود. بخش صنعت و معدن و بازرگانی کشور یکی از زیر سیستمهای، سیستم اقتصادی کشور است که دارای وظایف مختلفی هستند.

بررسی اسنادی چون سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران، سیاستهای کلی نظام در دوره چشم انداز، قانون مدیریت خدمات کشوری، برنامه پنجم توسعه و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (موسوم به قانون اصل ۴۴)، وضعیت نحوه حضور دولت در اقتصاد کشور، تقویت نقش حاکمیتی دولت و… مشخص شده است. در این مستندات برای سیستم اقتصاد و دیگر سیستم‌های فرعی( نظیر صنعن، معدن، بازرگانی و …) اهدافی ترسیم شده است که دستیابی به جایگاه اول اقتصادی، توسعه صنعتی، اصلاح ساختار تشکیلات دولت، حداکثر کردن بهره‌وری، توسعه اشتغال مولد، توسعه صادرات صنعتی و غیر نفتی، رشد سرمایه‌گذاری، ایجاد ارزش افزوده بیشتر و… از جمله این اهداف هستند. بررسی عملکرد گذشته صنعت و بازرگانی کشور نشان می‌دهد که وضع موجود این دو بخش، تسهیل کننده دستیابی به این اهداف نیست. همچنین تغییرات بیرونی در محیط خارجی مربوط به فعالیتهای اقتصادی، در بخش‌های صنعت، بازرگانی و معدن پیشرفت فناوری را بدنبال داشته است. چنین وضعیتی باعث شده است که به تناسب طراحی اهداف مندرج در اسناد فوق‌الذکر، این الزام بوجود آید که حصول به این اهداف، فضای جدیدی را نیاز دارد که در این فضای جدید همگرایی در پیگیری اهداف از جمله اولویتها باید باشد. ترسیم این اهداف نشاندهنده این وضعیت است که راه برون رفت از وابستگی به درآمدهای ناشی از ثروت بین نسلی (نفت و گاز)، توسعه صادرات صنعتی، اشتغال مولد و… توسعه صنعتی است. اما در حال حاضر بدلیل پراکندگی‌هایی که در فضای فعالیت صنعت، معدن و بازرگانی وجود دارد، تحقق اهداف امکان‌پذیر نخواهد بود. در این میان مقوله ادغام وزارت صنایع و معادن و بازرگانی با هم و تنظیم ساختاری متشکل از این وزارتخانه‌ها می‌تواند بستر لازم را در حصول به اهداف فراهم کند. با این رویکرد و در اولویت قرار دادن توسعه صنعت و فعالیتهای صنعتی، مقوله ادغام باید دارای ملاحظات زیر باشد:

  1. تبیین اهداف اجتماعی، اقتصادی و سازمانی مربوط به ادغام
  2. در اولویت قرار گرفتن توسعه صنعتی و فعالیتهای صنعتی(با توجه به مستندات مربوط به اسناد دائمی، سیاست‌های کلی نظام در چشم‌انداز، قانون برنامه پنجم توسعه، قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی و …)
  3. تدوین استراتژی جامع صنعتی که در آن نگرشی یکپارچه به صنعت، معدن و تجارت وجود داشته باشد
  4. تنظیم فرآیند توسعه صنعتی و ایجاد زیرساختها و زمینه‌هایی برای ایجاد، استقرار و تقویت پویایی توسعه صنعتی و گسترش رابطه متقابل بین سیاستهای صنعتی با آموزش، تغییرات اجتماعی، رفاه اجتماعی و….
  5. تعریف مأموریت و نقش نهادها و بخشهای تصمیمگیری صنعتی کشور در دستیابی به هدف ترسیم شده در توسعه صنعتی. در این قسمت به منظور فراهم کردن بستر لازم برای هدف اصلی، تشکلهای بخش خصوصی و فعالان اقتصادی نظیر پارلمان بخش خصوصی، انجمن مدیران صنایع و… نقش بسیار مهمی را می‌توانند ایفا کنند.
  6. ایجاد فضای مناسب کسب و کار برای فعالیتهای صنعتی

 

۱- لازم بذکر است که  وظایف دیگری نیز در ارتباط با بخش‌های صنعت و معدن و بازرگانی به عهده دو وزارتخانه مذکور است که در اینجا از ذکر جزئیات آن وظایف صرف نظر شده است.

۱- بخش‌هایی از مطالب این قسمت، از مطالعه”خلاصه مطالعات طرح استرات‍ژی توسعه صنعتی کشور”که چاپ دوم آن در سال ۱۳۸۲ منتشر شده است، اقتباس شده است. فرض اصلی در این نوشتار کوتاه در این است که دستیابی به توسعه صنعتی هدفی گریزناپذیر است و همگان به این نتیجه رسیدند که کشور برای حل بسیاری از مشکلات کلان اقتصادی باید از مسیر توسعه صنعتی عبور کند.

[۳] -شکست بازار:

[۴] -این مطالعه نشان می دهد که موفقیت کشورهای شرق آسیا، ناشی از دخالتهای موافق بازار بوده است.در عین حال این مطالعه، گسترش دخالتهای گزینش را در این منطقه تایید می کند.مجموعه سیاستهای موافق با بازار را به حمایت از سرمایه انسانی(بهداشت و آموزش)، آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و بهبود صادرات می داند.

[۵] – نیلی مسعود و همکاران. خلاصه مطالعات طرح استراتژی توسعه صنعتی کشور. دانشگاه صنعتی شریف، تهران. ۱۳۸۲

[۶] -اقتباس از گزارش مقدماتی انجمن مدیران صنایع در خصوص نقش تشکلها در توسعه که در سال ۱۳۸۹ تهیه شده است.

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

یک × 1 =