تبیین روابط بدهی های دولت با متغیرهای مرتبط در سیستم بانکی
مقدمه
فعالیت های حاکمیتی و تصدی گری بسته به نظام و ساختار اقتصادی حاکم، نیازمند هزینه های جاری و سرمایه ای و تامین مالی این هزینه هاست. بر اساس اصول مالیه عمومی مالیات ها عمده ترین منبع تامین مالی هزینه های جاری دولت ها را تشکیل می دهند و فروش دارایی های سرمایه ای (واگذاری دارایی های سرمایه ای) هزینه های سرمایه ای را پوشش می دهد. دولت مجاز است دو ترازعملیاتی و تراز واگذاری دارایی های سرمایه ای را بنا به مصالح جامعه با کسری یا مازاد در مقاطعی مواجه کند مشروط بر اینکه ارزش حال مجموع مازادها با مجموع کسری ها درهریک از دو تراز طی دوره زمانی مشخص برابر صفر باشد. زمانی که اندازه دولت به صورت غیر بهینه توسعه یابد درآمدهای مالیاتی دولت جوابگوی هزینه ها نمی باشد و این کسری حتی با ایجاد مازاد در تراز دارایی های سرمایه ای قابل جبران نخواهد بود. در این حالت کسری بودجه مزمن یا ساختاری ایجاد خواهد شد. در چنین شرایطی دولت تا زمان اصلاح ساختار اقتصادی مجبور به ایجاد مازاد در تراز واگذاری دارایی های مالی و انباشت بدهی است.
پیامدهای بدهی های دولت
می بایست این نکته را در نظر داشت بدهی های دولت بسته به نوع و اندازه آن دارای پیامدهای متفاوتی بر اقتصاد کلان می باشد، بنابراین سیاستگذار با آگاهی از این پیامدها می تواند ترکیبی از نوع و اندازه بدهی ها ایجاد نماید که اولا دولت توان باز پرداخت بدهی ها را داشته باشد، ثانیا شرایط مساعدی برای اصلاح ساختار اقتصادی دولت ایجاد شود. از این رو بدهی های دولت می بایست به گونه ای ایجاد شود که پایداری بدهی را تامین نماید در شرایطی که بدهی دولت پایدار باشد سطح بدهی یا پایین می آید یا بدون تغییر باقی می ماند و این به معنای کسری مالی صفر نیست که اگر نسبت بدهی از نرخ رشد GDP بالاتر رود بدهی دولتی تبعات اقتصادی را در پی خواهد داشت. که از مصادیق بارز آن می توان به آثار منفی بدهی های دولت بر نظام بانکی از کانال پایه پولی و متغیرهای آن اشاره نمود.
به همین منظور الزام جدیدی تحت عنوان پایداری بدهی در فضای کلان اقتصادی ضرورت می یابد، پایداری بدهی در واقع نوعی تعادل پویاست که به تغییر در سیاست های مالی نیاز ندارد و به ثبات مالی بلند مدت مربوط است زمانی که کسری های دولت افزایش می یابد دیون دولت در مخاطره قرار می گیرد و می بایست رفتار مالی از قواعد معینی تبعیت نماید تا بتواند این اهداف را تامین نماید. ناپایداری بدهی آثار منفی و بازدارنده ای بر اقتصاد کشورها دارد و مانع از ایفای تعهدات دولت نسبت به دیون خود می شود که این موضوع منجر به بی انضباطی مالی و اخلال در رشد اقتصادی می شود. البته دیدگاه های متفاوت و متعددی در این زمینه وجود دارد که به تعدادی از آن ها در ذیل پرداخته خواهد شد.
برخی از مطالعات بر این تاکید دارند که افزایش بدهی دولت تا حدی برای افزایش رفاه عمومی به چند روش امکان پذیر است. اول اینکه بدهی های دولتی می تواند برای پس انداز استفاده شود در نتیجه علاوه بر سرمایه، بازده پس انداز نیز افزایش می یابد که باعث بهبود رفاه مالی می شود و دوم اثر برون فکنی سرمایه گذاری باعث افزایش نرخ بهره ، نرخ مالیات و کاهش نرخ دستمزد می شود (تاکاجیما و تاکاشی2017)
مینسکی (1986) با تاکید بر اینکه ماهیت اقتصاد سرمایه داری آن است که به مرور زمان تعهدات بدهی از حد تعادلی خود پیشی می گیرد علت اصلی اختلالات نظام مالی را افزایش این نوع بدهی ها و کاهش پیش از حد حاشیه ی ایمنی میداند او معتقد است افزایش سرمایه گذاری بیشتر توسط وامها صورت می گیرد و بنگاهها با توجه به وجود انتظارات از آینده پر رونق نه تنها برای بازپرداخت اصل بدهی های گذشته و (تامین مالی سفته بازانه ) بلکه برای بازپرداخت بهره های آنان نیز متقاضی وام هستند (بازی پونزی) با این حساب به مرور زمان تعهدات بدهی اتکای کمتری به جریان واقعی سودها پیدا می کنند که این کاهش اتکاء، به نوبه خود باعث فعال شدن ساز و کار، افزایش شکنندگی و حرکت به سمت بحران مالی می شود و این دقیقا چیزی است که بحران اخیر آن را بر اساس نظام بانکداری متعارف به اثبات رسانید.
بر اساس دیدگاهی از کینز بدهی های دولت باعث کاهش پس انداز ملی و خنثی شدن انباشت سرمایه می شود همچنین ریکاردو بر این باور است که بدهی های دولت با مالیات ها در آینده برابر است و اگر مصرف کنندگان آینده نگر باشند آنگاه بدهی های دولت هیچ تاثیری بر پس انداز ملی نخواهد داشت.
با توجه به ادبیات مذکور هر چند سطح بالای بدهی مانعی برای رشد اقتصادی محسوب می شود اما تسویه آن از طریق ایجاد تورم وسوسه انگیز است.
زمانی بدهی دولت ایجاد نگرانی می کند که کسری بودجه دولت به قدری بزرگ باشد که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی افزایش یابد در چنین حالتی بدهی دولت کاملا دارایی های دیگر را تحت الشعاع قرار می دهد و جانشینی جبری به قدری زیاد می شود که می بایست از ابزارهای دیگری همچون ایجاد تورم و وضع مالیات های اضافی برای متعادل کردن آن استفاده نمود این امر منجر به تورم بالا می شود که ارزش واقعی ذخیره دولت را کاهش می دهد با توجه به اینکه دولت متعهد به پرداخت بدهی بر اساس ارزش اسمی می باشد این بدهی ها بتدریج محو می شود. این در حالی است که به تعویق انداختن کسری بودجه و در نتیجه انباشت بدهی های دولت سبب افزایش نگرانی در مورد عرضه پول از سوی افراد و بخش خصوصی می شود که افزایش تدریجی نرخ های بهره، تورم و افزایش فاصله بین نرخ بازگشت اوراق دولتی و نرخ بازگشت سرمایه از تبعات آن است.
از دیگر تبعات ناپایداری بدهی بالاخص در ایران که جز کشورهای صادر کننده نفت محسوب می شود، صرف در آمدهای حاصل از فروش نفت برای باز پرداخت بدهی ها و مخارج مصرفی می باشد این در حالی است که در یک اقتصاد متعادل این نوع از در آمدها می بایست صرف سرمایه گذاری ها و زیر بناهای اقتصادی گردد از این رو اتخاذ مکانیسمی که بتواند کسری بودجه را پوشش دهد و بدهی را در پایین ترین سطح ممکن تثبیت کند ضرورت می یابد
بر اساس آنچه گفته شد در اقتصاد زمانی که دولت ها با کسری مواجه می شوند می توانند آن را از طریق استقراض داخلی و انتشار اوراق یا استقراض خارجی تامین کنند استقراض داخلی ممکن است از بانک های تجاری و مرکزی و حتی خانوارها باشد که منجر به افزایش بدهی داخلی دولت می شود.
از مهمترین حقایق آشکار شده در اقتصاد ایران، بانک محور بودن نظام مالی در ایران و روند رو به رشد نقش دولت در اقتصاد کشور است که بسیار جای تامل و توجه دارد.
مطالب به شرح فوق به تبیین منشا بدهی های دولت و پیامدهای آن پرداخته است، از آنجا که بدهی های دولتی بخش مهمی از منابع پایه پولی را تشکیل می دهد و از این کانال بر سایر متغیرهای پولی و بانکی همچون نقدینگی و سیاستگذاری های پولی تاثیر می گذارد از این رو در ذیل به بیان مفهوم و ساختار و عملکرد برخی منغیرهای سیستم بانکی و روابط آن با بدهی های دولت پرداخته شد.
متغیرهای نظام بانکی و بدهی های دولت
مهمترین متغیر در تعیین حجم پول و نقدینگی، پایه پولی است و عبارت است از پولی که مستقیما توسط بانک مرکزی به وجود میآید و شامل موارد ترازنامه بانک مرکزی میشود. به بیانی ساده، پول پرقدرت برابر است با جمع اسکناس و مسکوک، مسکوک به علاوه سپردههای بانکی نزد بانک مرکزی. در واقع پایه پولی، منبعی است که توسط بانک مرکزی منتشر شده و در چرخه اقتصاد در اختیار بانکهای تجاری قرار میگیرد؛ به گونهای که بانکها میتوانند با استفاده از این منابع و از طریق خلق پول بانکی به گسترش حجم پول بپردازند. پایه پولی از سمت منابع شامل طلا، خالص دارایی های خارجی، خالص بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی بانک ها به بانک مرکزی و سایر دارایی های بانک مرکزی می شود و از سمت مصارف اسکناس و مسکوک در دست مردم، نقدینگی موجود در صندوق بانک ها، ذخایر قانونی یا ذخایر اضافی به اضافه کل ذخایر اضافی نزد سیستم بانک مرکزی را در بر می گیرد.
در کشورهایی که بانک مرکزی فاقد استقلال است یا نظام مالیاتی ضعیفی دارند دولت برای تامین کسری بودجه خود از بانک مرکزی قرض میگیرد و کسری خود را پولی میکند. اما در کشورهایی که بانک مرکزی استقلال دارد، این بانک برای تنظیمات مناسب پول و نقدینگی ، اوراق قرضه دولتی که در دست مردم می باشد، خریداری کرده یا میفروشد.
زمانی که دولت بواسطه کسری های ایجاد شده از بانک مرکزی استقراض می نماید، در واقع بدهی های خود به بانک مرکزی را افزایش می دهد که در نتیجه آن پایه پولی افزایش می یابد گسترش هزینههای دولت و پایین بودن سطح درآمدهای نفتی، در سال های دهه هفتاد و کسری بودجه شدید دولت و تأمین بخش اعظم این کسری از طریق استقراض از بانک مرکزی بعنوان مهمترین عامل ایجاد پول پرقدرت شاهدی بر این ادعاست. ازدیگر مصادیق این امر میتوان به افزایش درآمدهای نفتی از سال 1381 و ادامه روند آن از سال 1384، وابستگی بیش از حد هزینههای دولت به درآمدهای نفتی و در نتیجه تأمین بودجه دولت از طریق فروش درآمدهای ارزی حاصل از نفت به بانک مرکزی اشاره نمود که خالص داراییهای بانک مرکزی را افزایش داده و منجر به مهمترین منبع افزایش پایه پولی شد.
این در حالی است که بانک مرکزی از میان منابع پایه پولی تنها بر بدهی بانکهای تجاری و سایر مؤسسات اعتباری به بانک مرکزی و سایر داراییهای در اختیار خود کنترل دارد و نیز میتواند به وسیله عملیات بازار باز (خرید و فروش اوراق مشارکت دولت یا بانک مرکزی ) به صورت محدودی حجم پایه پولی را کنترل نماید. بنابراین آشکار است که تحت تسلط سیاستهای مالی بر نظام پولی، بانک مرکزی از قدرت کافی برای تعیین پایه پولی و تنظیم حجم پول به عنوان یکی از متغییرهای کلیدی جهت مدیریت نظام پولی، برخوردار نیست. گسترش سهم بدهی سیستم بانکی به بانک مرکزی و نیز بدهی دولت به بانک مرکزی در پایه پولی چالشی مهم است که اقتصاد کشور با آن دست و پنجه نرم میکند.
از این رو مدیریت پایه پولی برای جلوگیری و کنترل پیامدهای منفی همچون تورم ضرورت می یابد مدیریت پایه پولی به روش عملیات بازار باز و نرخ بهره امکان پذیر می باشد.
در روش عملیات بازار باز بانک مرکزی با خرید و فروش اوراق قرضه در زمان کاهش یا افزایش تقاضا برای پول با سود ثابت و معین بازار پول را کنترل می نماید
روش دیگرکنترل پایه پولی، نرخ بهره است. به بیان سادهتر افزایش و کاهش نرخ بهره باعث جذب یا دفع پول از بانکها میشود و همین کار میتواند میزان پول در دست مردم و سایر بازارها را تحتتأثیر قرار دهد.
به طور طبیعی، تحت شرایط عرضه و تقاضا نرخ تعادلی سود بانکی تعیین می شود. و این نرخ بهترین روش برای هدایت منابع مالی به سمت توزیع بهینه در بخش های مختلف اقتصادی و جلوگیری از اتلاف آن محسوب می شود
در حالیکه تعیین دستوری نرخ سود بانکی کمتر از نرخ تعادلی، از یک طرف موجب اضافه تقاضا برای منابع مالی و در نتیجه آن جیرهبندی منابع و به تبع آن ایجاد رانت میگردد و از طرف دیگر موجب افزایش احتمال به کارگیری منابع در پروژههایی ناموجه به لحاظ اقتصادی میگردد که بازدهی لازم و مناسب ندارند.
در شرایطی که دولت در تعیین این متغیر دخالت می نماید کارایی مهمترین متغیر سیستم بانکی به شدت مخدوش می شود و تعیین این موضوع بواسطه عدم تناسب آن با تورم و به منظور حمایت از تولید، به یک چالش در سال های اخیر تبدیل شده و مقاومتهای موجود در بانک مرکزی برای کاهش و تعیین دستوری نرخ سود بانکی و اجرای سیاستهای انقباضی، ، بیانگر یک وضعیت بحرانی در سیستم پولی- بانکی کشور دارد که نشانگر مشکلات عمیق و ساختاری در این حوزه از اقتصاد ایران است.
نرخ سود واقعی منفی یا نزدیک به صفر سپردهها در سالهای اخیرمنجر به بروز پدیده سرکوب مالی شده است. نرخ سود تسهيلات كمتر از نرخ تورم عملا منجر به جريان توزيع ثروت از سپردهگذاران به دريافتكنندگان تسهيلات خواهد بود. به عبارت ديگر شبكه بانكي در اثر سياستهاي دولت تبديل به وسيلهاي ميشود كه از سپردهگذاران به نفع دريافتكنندگان تسهيلات توزيع ثروت ميكند. تعیین چنین نرخهای سود بانکی به شیوه دستوری و بدون تناسب با نرخ تورم علاوه بر اینکه میتواند منتج به زیانهای جبرانناپذیری برای اقتصاد ملی گردد.
در طرف سپردهگذاران نظام بانکی، نرخهای سود بانکی حقیقیِ منفی موجب کاهش انگیزه مردم برای سپردهگذاری در سیستم بانکی گردیده و برای کسب منفعت یا حداقل حفظ ارزش منابع مالی پسانداز شده خود، آنها را به خرید داراییهایی مانند طلا ، زمين و كالاهاى با دوام تخصیص دهند، نرخ بهرة بین بانکی هم زمانی که بانکها دچار کسری بودجه میشوند از یکدیگر استقراض می کنند و بانک وام دهنده سود دریافت میکند که میزان آن توسط بانک مرکزی تعیین میشود. تغییرات این سود بر روی میزان نرخ بهره ای که بانکهای برای حسابهای بلندمدت، کوتاهمدت و… تصویب میکنند؛ موثر خواهد بود نرخ بهره بین بانکی در ایران تا حد زیادی به نرخ بهره ریپو نزدیک است و میتوان با اغماض این دو مفهوم را معادل یکدیگر قرار داد.
نرخ ریپو توسط مقامات پولی برای کنترل تورم استفاده میشود. در صورت تورم، بانکهای مرکزی نرخ ریپو را افزایش میدهند، زیرا این امر بهعنوان بازدارنده بانکها برای استقراض از بانک مرکزی عمل میکند. این در نهایت باعث کاهش عرضه پول در اقتصاد می شود و در نتیجه به مهار تورم کمک میکند. البته باید توجه داشت که این گزاره در خصوص نظامهای اقتصادی با نرخ بهره شناور مصداق بیشتری دارد و در ایران که نرخ بهره بانکی به صورت دستوری اعمال میشود، نرخ بهره بین بانکی به صورت مستقیم و لحظهای بر نرخ بهره رایج تاثیرگذار نیست اما باعث کاهش یا افزایش قدرت وامدهی بانکهای تجاری میشود و از این طریق در طول زمان مثلا بالا بودن نرخ بهره بین بانکی، فشار زیادی به بانکها برای اعطای وام و تامین نقدینگی خواهد آورد و از این جهت، بر جریان نقدینگی تاثیرگذار خواهد بود.
بعضا مفاهیم دیگری درتحلیل های اقتصاد کلان همچون عرضه پول و یا نقدینگی مترادف با پایه پولی بکار می رود که تفاوت مشهودی با پایه پول دارند، بدین معنی که عرضه پول به کل پول ها و دارایی هایی که در کشور جریان دارند اطلاق می شود به این ترتیب در مورد حجم پول هرعاملی که سبب افزایش پایه پولی شود، عرضه(حجم) پول را افزایش می دهد. مقدار تغییر در عرضه (حجم) پول برابر است با ضریب فزاینده (تکاثری) خلق پول ضرب در تغییر پایه پولی، پایه پولی، نسبت اسکناس به سپرده ، نرخ ذخیره قانونی و نرخ ذخیره اضافی از جمله عواملی هستند که بر حجم پول موثرند.
نقدینگی نیز مفهوم متفاوتی است که برای میزان نقدشوندگی یک دارایی استفاده میشود. به بیانی دیگر میتوان نقدینگی را میزان پول در جریان در هر مملکت عنوان کرد که بانک مرکزی پایه پولی را بهعنوان یک دارایی نقدشونده در بازار به اجرا در میآورد از جمله عوامل موثر بر نقدينگي میتوان به خالص داراييهاي خارجي نظام بانكي(شامل داراييهاي خارجي بانك مركزي و بانكها و نيز بدهي ارزي آنها)، خالص بدهي بخش دولتي به نظام بانكي (شامل بدهي و سپرده آنهانزد بانكها، (بدهی بخش غیر دولتی به نظام بانکی، پول) شامل اسكناس و مسكوك در دست اشخاص و سپردههاي ديداري نزد بانكها اشاره نمود.
نرخ رشد بالای نقدینگی در سال های اخیر حاکی ازعدم موفقیت سیاستگذاران در کنترل نقدینگی است، به روایت کارشناسان اقتصادی تبديل دلارهای نفتی به ريال و تزريق آن به اقتصاد کشور، سياستهاي انبساطي بودجهاي بدون در نظر گرفتن ظرفيتها و بسترهاي رشد اقتصادی، اعطاي دستوري تسهيلات بانكي به ويژه به بخش دولتي براي جبران نقدينگي آنها، كسري بودجه پنهان دولت و افزايش هزينههاي جاري، ناتمام ماندن طرحهاي عمراني و سنگينتر شدن كفه تقاضا در برابر عرضه، ابهام در بهرهوري و مديريت بنگاهداري دولتي و جبران كاستيهاي آنها با ابزارهاي پولي، خلق نقدينگي توسط مؤسسات اعتباري خارج از نظارت بانك مركزی، حجم بدهي دولت به نظام بانكي (به واسطه شدت گرفتن تحریم ها و کسری بودجه ناشی ازآن) و افزايش بيرويه بدهيهاي معوق و برداشت بيرويه و فاقد پشتوانه لازم از خزانه از عمده دلایل افزایش نقدینگی در سال های اخیر محسوب می شود.
جمعبندی و نتیجه گیری
رابطه تقریبا یک طرفه ای بین بدهی های دولت و متغیرهای بانکی در صورت عدم استقلال بانک مرکزی برقرار است که ازآن به سلطه مالی دولت تعبیر می شود، از آنجا که بدهی های دولت بخشی از پایه پولی محسوب می شود، رشد یدهی های دولت ناشی از عواملی همچون کسری بودجه و… منجر به رشد پایه پولی و در نتیجه افزایش نقدینگی می شود، از طرفی دولت ممکن است، در قالب ثصویب نامه ها بانک ها را ملزم به اعطای تسهیلات به بخش های مختلف نماید این موضوع نیز منجر به افزایش بدهی بانک ها به بانک مرکزی می شود از آنجا که این نوع از بدهی هم بخش دیگری از پایه پولی را شامل می شود رشد آن منجر به افزایش پایه پولی، نقدینگی و سایر پیامدهای اقتصادی می گردد از طرفی تعیین نرخ دستوری بهره توسط دولت که به منطور تحقق اهدافی خاص همچون حمایت از تولید یا سرمایه گذار و… صورت می گیرد به نوبه خود منجر به آسیب های جدی در نظام بانکی می شود.