فقدان انسجام سیاستگذاری صنعتی به شکل تعدد سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست‌های صنعتی ظاهر شده و حداقل ۵۰سازمان و نهاد که برخی بیش از ۱۰۰واحد زیرمجموعه دارند، درگیر اجرای سیاست‌های مختلف صنعتی هستند. هریک از این سازمان‌ها و نهادها درگیر اعمال یکی از خط‌مشی‌های صنعتی هستند که هماهنگی مناسبی با سایر سیاست‌ها ندارد.

همچنین یک‌سوم نهادهای شناسایی‌شده، مسوول اعمال خط‌مشی‌های اعتباری هستند و بیشترین موازی‌کاری و اختلاف سازمانی در زمینه تامین مالی تولید است. فقدان انسجام سیاستی موجب می‌شود تا در عمل اولویت‌بندی‌های مختلفی از سوی دستگاه‌ها اعمال شده و به صورت تقسیم منابع حمایتی میان اولویت‌های پراکنده ظاهر شود. به‌طور مثال در لایحه بودجه ۱۴۰۱، بیش از ۱۷۵‌هزار میلیارد ریال صرف حمایت از پژوهش‌های توسعه‌ای و کاربردی شده است. چنین میزان هزینه‌ای باید به بهبود کیفیت تولیدات و رشد بهره‌وری منجر شود، در حالی که روندهای بهبود سرمایه و تشکیل سرمایه در سال‌های گذشته حاکی از روندی نزولی است. به همین دلیل هم هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه‌‌‌های حمایتی دستگاه‌‌‌های مختلف، هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌‌‌ای و نهادهای پشتیبان مالی خود، هماهنگی بیشتر میان سیاستگذاری و اجرای سیاست‌های تجاری، امور گمرکی و افزایش انسجام سیاست‌‌‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌‌‌ای برای بهبود انسجام سیاستی پیشنهادی است که در این پژوهش عنوان شده است.

در سال‌های اخیر، نیاز به برخورداری از «استراتژی توسعه صنعتی» و نوعی نقشه راه توسعه صنعتی برای برون‌رفت از مشکلات کنونی اقتصاد ایران بیش از پیش احساس شده است. اگرچه تلاش برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی در دوره‌‌‌های مختلف صورت گرفته؛ اما تدوین استراتژی، زمانی موثر است که الزامات آن رعایت شده باشد. یکی از مهم‌ترین الزامات، الزامات نهادی است که دستیابی به انسجام سیاستی در استراتژی، در گرو آن است. اما سیاست‌های صنعتی چه جایگاهی در سیاستگذاری دولت‌ها در ایران دارند؟ در یک نگاه ساده، اگر با توجه به عملکرد اقتصاد ایران و تغییر ترکیب کالاهای صادراتی در چند دهه گذشته قضاوت کنیم، می‌توانیم بگوییم که سیاست‌های صنعتی عملکرد موفقی نداشته‌اند و وضعیت ترکیب کالاهای صادراتی اقتصاد ایران در دودهه گذشته عمدتا مبتنی بر فروش مواد خام -و نه کالاهای با ارزش‌افزوده بالا- بوده است.

پیشنهادهایی برای بهبود و ارتقای انسجام سیاستگذاری صنعتی

این گزارش چهار پیشنهاد برای بهبود و ارتقای انسجام سیاستگذاری صنعتی ارائه شده که تحقق آنها پیش از تدوین اولویت‌ها اهمیت دارد را پیشنهاد می‌دهد. اولین پیشنهاد درباره سازمان برنامه‌وبودجه است. نیاز است سازمان برنامه‌وبودجه، در جهت هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه‌های حمایتی دستگاه‌های مختلف اقدام کند؛ یعنی هر ساله در بودجه‌های سنواتی از جمله تبصره 18، منابع حمایتی زیادی تحت عناوینی از قبیل ایجاد اشتغال یا حمایت از صنایع کوچک و متوسط به دستگاه‌ها اختصاص داده می‌شود تا صرف سیاستگذاری صنعتی شود. سازمان برنامه و بودجه می‌تواند با شفاف‌سازی و پالایش این هزینه‌ها از اتلاف منابع جلوگیری کند. دومین سازمان، وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت است. وزارت صنعت، معدن و تجارت هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌ای و نهادهای پشتیبان مالی خود را افزایش دهد. وزارت صمت، به‌جز واحدهای ستادی، انواع سازمان‌های تابعه را دارد.

هرکدام از این سازمان‌ها مسوول بخشی از سیاستگذاری صنعتی هستند. در دوره اخیر، چارت جدید وزارت صمت مصوب شد که طی آن وظایف جدیدی برای واحدهای ستادی در نظر گرفته شده و تلاش شده است تا ماموریت محوری و هماهنگی میان این واحدهای ستادی افزایش یابد. این موضوع انسجام سیاستی در این وزارتخانه را افزایش می‌دهد؛ اما کافی نیست. ایجاد انسجام سیاستی در این وزارتخانه زمانی محقق می‌شود که انسجام لازم میان واحدهای ستادی و سازمان‌های تابعه در راستای سیاستگذاری صنعتی هماهنگ ایجاد شود. ایجاد هماهنگی از طریق ایجاد شورای راهبری سیاست‌های صنعتی در سطح وزارتخانه یا قراردادن نماینده ویژه وزیر در امور سیاست‌های صنعتی از جمله پیشنهادهای این حوزه است.

پیشنهاد سوم این است که هماهنگی سیاستگذاری تجاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا یابد. در حوزه سیاستگذاری تجاری، سیاستگذاری تجاری در وزارت صمت و امور اجرایی در وزارت اقتصاد اداره گمرک انجام می‌شود. در این روند، رویکرد اداره گمرک در وصول عوارض گمرکی بیشتر رویکرد درآمدی است، در حالی که رویکرد وزارت صمت بیشتر سیاستی است. افزایش هماهنگی از طریق افزایش نظارت وزارت صمت بر فرآیند اخذ عوارض یا انتقال گمرک به وزارت صمت، از جمله موضوعاتی است که می‌تواند مبنای سیاستگذاری یا اقدامات تقنینی برای ایجاد هماهنگی بیشتر قرار گیرد.  در پیشنهاد چهارم، افزایش انسجام سیاست‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌ای توصیه می‌شود. پنج‌بانک تخصصی- توسعه‌ای که در سال‌های گذشته در کنار بانک‌های تجاری تشکیل شده‌اند، می‌توانند نقش مهمی در توسعه صنعتی ایفا کنند.

از برنامه سوم توسعه یعنی سال 1383-1379 به این سو، تفاوت بانک‌های تجاری و توسعه‌ای از میان رفته است. بازنگری در نقش این بانک‌ها از جمله بانک صنعتی و معدنی و احیای بانکداری توسعه‌ای یکی از الزامات بهبود تامین مالی صنعتی و ارتقای خط‌مشی‌های اعتباری است. در انتها باید این نکته را متذکر شد که پردستاورد بودن اولویت‌بندی در گرو تحقق وجه دیگر استراتژی یعنی هماهنگی است. تصور اینکه معاونتی مانند معاونت طرح و برنامه در چارت قبلی وزارت صمت یا یک دستگاه به‌تنهایی دست به اولویت‌بندی زده و فارغ از میزان هماهنگی سایر دستگاه‌ها در حمایت از اولویت‌ها به توفیق دست یابد، عملا اشتباهی خسارت‌بار است. دولت را فراتر از نهادهای قانونی و ابزارهای اعمال سلطه‌اش بر جامعه، می‌توان مجموعه‌ای از خط‌مشی‌ها دانست؛ خط‌مشی‌هایی که در قالب شبکه آنها قدرت اعمال شده، نظم سامان یافته و فعالیت‌های عمومی و خصوصی درون محیط ملی انتظام می‌یابد.

در چارچوب این تلقی، می‌توان دولت و سیاستگذاری‌های آن را مجموعه‌ای از سه‌دسته خط‌مشی دانست. خط‌مشی‌های دولت البته بیش از اینهاست. برخی دولت‌ها در روابط بازار دخالت می‌کنند، به تامین برخی کالاهای نیمه‌عمومی مانند آموزش و سلامت می‌پردازند، قوانین حمایت از نیروی کار وضع کرده و منافعی برای دوره بازنشستگی نیروی کار تضمین می‌کنند. این دولت‌ها از ژاندارم شبی که امور روزمره اقتصادی را به فعالان اقتصادی سپرده و آنها را آزاد می‌گذارد تا بی‌محدودیت به فعالیت بپردازند به نماینده رفاه عمومی که تامین رفاه همگانی را در دستور کار قرار می‌دهد بدل شده و دولت رفاهی تشکیل می‌دهند تا سیاست اجتماعی دومین دسته از خط‌مشی‌های دولت را تشکیل دهد. حاصل و تبعات بیش از چهاردهه نبود استراتژی مناسب صنعتی برای کشور چه بوده است؟

سه‌معیار بهره‌‌‌وری نیروی کار، بهره‌‌‌وری سرمایه و بهره‌‌‌وری عوامل تولید طی سال‌های 90 تا 99، کاهش چشمگیری داشته است. میزان بهره‌‌‌وری نیروی کار طی این 9سال از 108 به رقم 97/ 4 رسیده است. همچنین در بخش بهره‌‌‌وری سرمایه از عدد 8/ 112 به عدد 98/ 3در سال 99 رسیده است. در نهایت هم بهره‌‌‌وری کل عوامل تولید از رقم 105/ 4 در سال 90 به رقم 97/ 8 در سال 99 رسیده است. بر همین مبنا هم تغییرات این سه‌شاخص در بازه زمانی 9سال، همگی منفی بوده‌‌‌اند. این سه‌شاخص به ترتیب بهره‌‌‌وری نیروی کار، بهره‌‌‌وری سرمایه و بهره‌‌‌وری کل عوامل تولید، منفی 10/ 6، منفی 14/ 5 و منفی 7/ 6 بوده‌اند.

اقتصاد ایران در چند سال اخیر سیاهه بلندی از مشکلات را تجربه کرده است. مشکلاتی مانند رکود، بیکاری، تولید زیرظرفیت، تعطیلی برخی واحدهای تولیدی، عقب‌افتادن از رقبای منطقه‌‌‌ای، رواج بیشتر سفته‌بازی و فعالیت‌‌‌های نامولد و بی‌‌‌ثباتی بازارها مشکلاتی پیچیده و پردامنه هستند که ذهن سیاستمداران و سیاستگذاران کشور را به خود مشغول کرده‌اند. بر همین اساس طرح شعارهایی مانند «حمایت از تولید»، «رونق تولید» و «جهش تولید» را می‌‌‌توان دعوت به عزم ملی برای چاره‌جویی و غلبه بر آن دانست. در چارچوب استراتژی صنعتی، تاکید می‌شود که عدم‌برخورداری دولت از اولویت‌‌‌های صنعتی و معدنی و برخورداری از نقشه راه مناسب برای همگرایی و هم‌افزایی سیاست‌‌‌ها و اقدامات دستگاه‌های مختلف، مانع تحقق انتظارات است.

ضرورت تدوین استراتژی توسعه صنعتی

دغدغه تولید، اگرچه در چند سال اخیر موضوع اصلی شعار سال شده، اما موضوعی است که دهه‌های متمادی در کانون برنامه‌ریزی‌های توسعه قرار داشته و در دو دهه اخیر نیز در قالب توصیه به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در سه برنامه توسعه چهارم تا ششم دنبال شده است. در این چارچوب، نقش‌آفرینی دولت در ارتقای تولید یا توسعه صنعتی هنگامی کارآمد و راهگشا تلقی می‌شود که در چارچوب نقشه راه یا به زبان فنی‌تر، در چارچوب استراتژی توسعه صنعتی صورت گیرد.

لزوم هماهنگی میان سیاست‌ها

هنگامی که از نقش دولت در توسعه صنعتی صحبت به میان می‌آید، سیاست‌های صنعتی شامل انواع خط‌مشی‌های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری و همچنین سیاست‌های اقتصاد کلان مورد توجه است که هماهنگی این سیاست‌ها، مساله اصلی تدوین و اجرای استراتژی توسعه صنعتی است. در زمینه توسعه صنعتی تزاحم‌هایی میان سیاست‌ها وجود دارد که وظیفه استراتژی، هماهنگ‌سازی آنهاست.

لزوم هماهنگی میان اقدامات بخش‌ها و نهادها

گستره سازمان‌ها و نهادهای مرتبط با استراتژی توسعه صنعتی را می‌توان در این تحلیل ملاحظه کرد. از میان وزارتخانه‌ها، وزارت صمت با 13زیرمجموعه، وزارت امور اقتصادی و دارایی با 9زیرمجموعه، وزارت جهاد کشاورزی با چهار زیرمجموعه، وزارت نفت با دو زیرمجموعه، وزارت نیرو و وزارت راه و شهرسازی هر یک با یک زیرمجموعه، وزارت تعاون و ر فاه اجتماعی با چهار زیرمجموعه و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری با 6زیرمجموعه در این امر دخیل هستند. همچنین معاونت علمی و فناوری با 3زیرمجموعه، سازمان برنامه و بودجه با 3زیرمجموعه، نهاد ریاست‌جمهوری با دو زیرمجموعه و صندوق توسعه ملی، سازمان محیط‌زیست و مرکز ملی رقابت، واحدهای دیگری هستند که در استراتژی توسعه صنعتی نقش‌آفرینی می‌کنند.

هنگامی که بحث از سیاست‌های صنعتی و حمایتی دولت به میان می‌آید، سازمان دولت به‌عنوان مجموعه‌ای یکپارچه و کل به هم پیوسته در مقابل بازارها یعنی فعالان بخش خصوصی، به تصویر کشیده می‌شود. این در حالی است که در عمل، دولت شامل اجزای متعددی است که هریک کارویژه و برنامه متفاوت خود را دارد و امکان بروز تداخل و موازی‌کاری در این شرایط وجود دارد. کابینه دولت مرکب از وزرا و مدیرانی است که به اقتضای جایگاهی که در سازمان دولت دارند، وظایف و خواسته‌های متفاوتی دارند. به‌طور مثال، دفاع وزارت صمت از کاهش نرخ سود و تسهیل اعتبار برای تقویت تولید در مقابل رویکرد بانک‌مرکزی و مشاوران دولت در افزایش نرخ سود و نظارت بیشتر بر اعتباردهی برای کنترل تورم و نقدینگی، ازجمله اختلاف‌های مشخص درون کابینه دولت‌های پیشین بوده است؛ مساله‌ای که به تغییر جهت‌گیری در برخی صنایع مانند خودروسازی و اعطای وام خرید خودرو و لوازم‌خانگی برای خروج این صنایع از رکود در سال‌های گذشته انجامید. جهت‌گیری وزارت صمت، جهت‌گیری حمایتی بود، در حالی که بانک‌مرکزی و مشاوران دولت، خروج از رکود را بیشتر در قالب سیاست‌های تسهیل فضای کسب‌وکار و جذب سرمایه‌گذاری خارجی دنبال می‌کردند. پس از آن طرحی تحت عنوان هماهنگ‌سازی اقدامات دستگاه‌ها و نهادهای زیرمجموعه دولت، پایه دیگر ضرورت تدوین استراتژی توسعه صنعتی است.

استفاده بهینه از منابع محدود عمومی

هرسال دولت منابع قابل‌توجهی را به حمایت از فعالیت‌های تولیدی و صنعتی اختصاص می‌دهد. جهت‌گیری حمایت از تولید در سال‌های اخیر موجب افزایش این منابع نیز شده است. این در حالی است که منابع حمایتی دولت محدود بوده و اختصاص آن به فعالیت‌هایی که بیشترین تاثیر را بر اقتصاد کشور داشته باشند دارای اهمیت است. این رویکرد، اولویت‌بندی صنایع و اختصاص منابع حمایتی به صنایعی را که بیشترین تاثیر را می‌توانند بر سایر صنایع و جهت‌گیری بلندمدت توسعه صنعتی داشته باشند توجیه کرده و از محدود کردن محل هزینه‌کرد منابع و اولویت‌بندی آن دفاع می‌کند. بنابراین ایفای دو کارویژه هماهنگ‌سازی و اولویت‌بندی، مبنای اصلی نیاز به طراحی استراتژی توسعه صنعتی است؛ این مساله‌ای است که استراتژی توسعه صنعتی را از یکسو با برنامه و از سوی دیگر با بودجه پیوند زده و آن را دارای دو وجه برنامه‌ریزی و تخصیص منابع می‌سازد.

خروجی سیاستگذاری صنعتی

سه کارویژه استراتژی توسعه صنعتی از منظر اجرایی یعنی هماهنگ‌سازی سیاست‌ها، هماهنگ‌سازی سازمان‌ها و اولویت‌بندی برای استفاده بهینه از منابع عمومی در راستای توسعه صنعتی به این دلیل اهمیت دارند که حمایت دولت از تولید و رونق‌بخشی به آن، صرفا در صورتی کارآمد و نتیجه‌بخش خواهد بود که در چارچوب نقشه راه صورت‌گرفته و تزاحم‌ها، تداخل‌ها، موازی‌کاری‌ها و حیف و میل منابع از آن حذف شود. این در حالی است که مقایسه عملکرد دولت و دستگاه‌های اجرایی با ملاحظات پیش‌گفته در دوره شدت‌یافتن تحریم‌ها یعنی 1390 به این سو، حاکی از شکاف عمیق انتظارات و نتایج است. تاکید بر تحولات از 1390 به این سو به این دلیل است که این دوره با شوک و تحولی در محیط خارجی توسعه صنعتی همراه بوده و در پی آن روند صعودی درآمد سرانه ایران، شاخصی از وضع رفاه، از هنگام مواجهه با تحریم‌ها در این سال و به دلیل ضعف در سیاستگذاری متناسب با شرایط، دچار افت شده و هنوز نتوانسته است به موقعیت قبلی بازگردد.

دو منبع مهم رشد اقتصادی و تحول ساختاری، یکی افزایش منابع سرمایه‌ای، سرمایه‌گذاری و دیگری افزایش بهره‌وری است. در یک‌دهه گذشته همزمان با وقوع دو شوک تحریم 1391-1390 و 1401-1397 و عدم‌سیاستگذاری صحیح در مقابله با این شوک‌ها، بهره‌وری کل عوامل تولید کاهش یافته است. در واقع می‌توان گفت همزمان با تضعیف محیط خارجی فعالیت اقتصادی، کشور در بهبود یا حداقل حفظ بهره‌وری در حدود ابتدای دهه ناموفق بوده و با وجود همه هزینه‌های انجام‌شده برای اجرای سیاست‌های صنعتی، «کمیت» تولید کاهش یافته است.

تشکیل سرمایه ثابت ناخالص

به وجود آمدن انتظارات بهبود و رونق در فعالان اقتصادی موجب توسعه فعالیت‌های موجود یا شروع فعالیت‌های تولیدی جدید بوده و همه این تحولات با تشکیل سرمایه همراه است. صرف‌نظر از پیچیدگی‌ها، این شاخص در مجموع شاخصی پیش‌نگر از ارزیابی فعالان اقتصادی از رونق و رکود در اقتصاد محسوب شده و برای سیاست‌های اشتغال‌زایی نیز دارای اهمیت است، به‌طوری که میزان تشکیل سرمایه ثابت ناخالص از سال 91 تا سال 1400، معادل منفی 40‌درصد تغییر کرده است. همچنین تشکیل سرمایه در ماشین‌آلات در همین بازه زمانی منفی 51‌درصد شده است. به‌جز این تشکیل سرمایه در ساختمان نیز به منفی 26‌درصد رسیده است. در برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه، وزارت صمت متولی تدوین فهرست اولویت‌های صنعتی بوده است، اما این به معنای انحصار این وزارتخانه در اعمال سیاست‌های حمایتی و توسعه‌ای نیست، بلکه سیاستگذاری صنعتی با نهادها و دستگاه‌های گوناگون مرتبط است.

مجموعه‌ای از دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادها بر وجوه مختلف توسعه صنعتی حاکم هستند. در این بررسی ساده بیش از 50نهاد، سازمان و موسسه شناسایی شده‌اند که برخی از این نهادها مانند مراکز رشد خود مرکب از 100واحد تابعه هستند. بنابراین به‌سادگی مشخص می‌شود که مجموعه عظیمی از دستگاه‌ها مانند صنعت، معدن و تجارت، امور اقتصادی و دارایی، جهاد کشاورزی و راه و شهرسازی، با سیاستگذاری صنعتی مرتبط هستند. سیاستگذاری صنعتی، به‌عنوان بسته‌ای از خط‌مشی‌ها حاوی خط‌مشی‌های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری است.

اساسا به دلیل اختیارات گسترده دستگاه‌ها در تصمیم‌گیری بر سر هزینه‌کرد منابع انجام‌شده و تعیین شاخص‌های تعیین اهداف به صورت بخشی صورت گرفته است. در فقدان برنامه و استراتژی عملا این مدیران نهادها هستند که به صورت غیربرنامه‌ای و صرفا با توجه به اقتداری که ریاست دستگاه به آنان داده است، درباره تخصیص منابع و اولویت‌ها تصمیم می‌گیرند. برخی دستگاه‌ها گلوگاه تخصیص اعتبارات را در اختیار دارند، دیگران برای اختصاص بودجه به طرح‌های مطلوب خود اقدام کرده و دست به سرمایه‌گذاری می‌زنند. در مجموع، سیاستگذاران پراکنده، در اقتصادی که شاخص فناوری آن پایین و ترکیب صادرات آن عمدتا متشکل از مواد خام معدنی است، برای تجاری‌سازی ایده‌های فناورانه، بودجه‌های هنگفتی اختصاص می‌دهند. در چنین ساختار نهادی، اگر اولویت‌بندی هم وجود دارد، این اولویت‌بندی بیشتر در ذهن مدیران دستگاه‌ها قرار دارد و تابع سلایق این گروه در چرخه‌های سیاسی و اساسا متاثر از ویژگی‌های دستگاه و علایق بخشی نهفته در آن است. مساله هماهنگی که اساس تدوین استراتژی است، در چنین الگوی نهادی و تصمیم‌گیری به چشم نمی‌خورد.

به هر حال، تدوین استراتژی توسعه صنعتی به عنوان نقشه راه توسعه صنعتی کشور، حداقل با چند دلیل زیر از نظر اجرایی توجیه می‌شود. آن سه دلیل عبارتند از؛ لزوم هماهنگی میان سیاست‌ها، اثربخش ساختن سیاست‌ها، لزوم هماهنگی میان اقدامات بخش‌ها و نهادها و لزوم اولویت‌بندی برای استفاده بهینه از منابع محدود عمومی. این مسائل صرفا در صورتی کارآمد و نتیجه‌بخش خواهند بود که در چارچوب نقشه‌راه صورت گیرند و تزاحم‌ها، تداخل‌ها و موازی‌کاری‌ها رفع شوند.