سه صاحب‌نظر حقوقی ارائه کردندتاکید اعضا بر این بود که نظام قانونی باکیفیت، امنیت حقوقی شهروندان را تضمین می‌کند. این موضوع نسبتی مستقیم با اعتماد شهروندان و مشروعیت نظام سیاسی دارد و سرمایه‌گذاری و تولید در اقتصاد را تقویت می‌کند. تحقق این مهم در ایران نیازمند تنقیح قوانین و مهار کردن عطش زیاد دستگاه اداری به تولید قانون و مقرره است. اما آیا می‌توان یک نظام حقوقی باکیفیت ایجاد کرد؟ این سوال که مبنای برگزاری یک نشست تخصصی در دانشگاه علامه طباطبایی بود، از نظر اساتید حاضر در این نشست، وابستگی بسیاری به اصلاح نظام حقوقی کشور دارد. به نظر می‌رسد، تاکید کارشناسان بر اجرای همزمان «تنقیح قوانین و مقررات‌زدایی» برای ارتقای امنیت حقوقی همه افراد جامعه سیاست درستی است که اجرای آن باید با قدرت بیشتر در دستور کار دولت قرار گیرد. شواهد موجود نشان می‌دهد، نظام قانونی باکیفیت سه ویژگی مهم دارد: «شفافیت قانون»، «اعتماد مشروع» و «عدم تصویب قوانین متعارض و متضاد» از نظر اعضای نشست به عنوان مبانی یک نظام سیاستگذاری حقوقی باکیفیت مطرح شد. در عین حال، از آنجا که دو ریشه تورم قانون و مقررات در ایران، نخست به «دولت‌گرایی و مداخلات متعدد دولت در همه حوزه‌ها» و نیز «مشخص نبودن حدود صلاحیت دستگاه‌های وضع مقرره» برمی‌گردد، توجه به این موضوع برای حل و فصل فضای آشفته حاکم بر سیستم سیاستگذاری کشور راهگشاست.
تنقیح و ریشه‌های تورم قانون در ایران
یکی از مهمانان این نشست، دکتر مهدی مهدی‌زاده بود که در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری مسوول اجرای سیاست تنقیح قوانین در کشور است. مهدی‌زاده در ابتدای صحبت خود با اشاره به نقشی که تنقیح قوانین و مقررات در مسیر کاستن از تورم قانون در کشور دارد، گفت: «اگر تعریفی دقیق از تورم قانون و مقررات ارائه دهیم، لازم است ابتدا یک سنجه و ملاک درست برای تعیین سطح آسیب این مشکل در کشور انتخاب کنیم. اجمالا اگر نگاهی به حجم قوانین و مقررات داشته باشیم، گرچه تقریبی است، اما گویای شرایط کشور است. ما با ۱۲هزار عنوان قانون و بیش از صدها هزار مقرره روبه‌رو هستیم. بماند که وقتی از ۱۲هزار قانون صحبت می‌کنیم، بعضا قوانینی را نیز در این دایره می‌گنجانیم که خود هزاران بند و تبصره دارد. در بین قوانین، امکان وجود ماده‌واحده کوتاه یا قانون بودجه که ده‌ها صفحه متمم و بند دارد، هم هست. پس به طور کلی در حوزه قوانین صدها هزار حکم قانونی داریم. بنابراین لازم است در ابتدای بحث تصریح کنم که بحث تنقیح قوانین شایسته توجه است؛ چراکه معضل فعلی کشور وجود حجم عظیمی قانون و مقرره است که تبعات زیادی را متوجه جامعه و حتی خود دولت در مفهوم عام کلمه کرده است.»
معاون تنقیح، تدوین و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیسجمهور در ادامه این نشست با اشاره به ابعاد ناپیدای تورم قانون در کشور، درباره فرق بین قانون و مقرره گفت: «قانون آن چیزی است که از سوی قوه‌مقننه تصویب میشود و پس از طی تشریفات تایید و ابلاغ، لازم‌الاجرا خواهد بود. از دیگر سو، مقرره هر آن چیزی است که در جایی غیر از مجلس شورای اسلامی اعم از شوراهای عالی، هیات‌وزیران و… تصویب میشود.»
مهدی‌زاده افزود: «کاری که ما در معاونت تنقیح، تدوین و انتشار قوانین معاونت حقوقی رئیسجمهور انجام دادیم، این است که همه مقرره‌هایی را که از سوی هیات وزیران صادر شده و تعداد آنها بالغ بر ۹۰هزار عدد بوده است، احصا کرده‌ایم. جدا از این نهاد، شوراهای عالی، شوراهای شهر و روستا و چند نهاد صدور مقرره را می‌بینید که با در کنار هم قرار دادن عملکرد آنها در حوزه وضع مقرره، مصوبات متعددی را صادر می‌کنند. بنابراین در یک نگاه کمی و اجمالی با تورم قوانین و مقررات به عنوان یک معضل، در کشور روبه‌رو هستیم. البته با وجود این حجم از مقررات، بعید نیست در برخی حوزه‌ها از تراکم قوانین و مقررات و در برخی از بخش‌ها از فقر قوانین و مقررات رنج برد که این امر گاه به حوزه‌های بسیار مهمی در بخش اقتصاد یا سیاست هم کشیده میشود.»
این مقام دولتی در ادامه نشست گفت: «آنچه ما در سامانه ملی قوانین و مقررات با آن روبه‌روییم، وضعیت کشور را به‌خوبی نشان می‌دهد. برای نمونه در مسائل استخدام کشوری که بدیهیات کار در دستگاه‌های دولتی برای کارمندان است، ۳هزار قانون و بیش از ۱۷هزار مقرره داریم. در موضوعی نظیر اراضی و زمین، نزدیک به ۸۰۰قانون و بیش از ۵هزار مقرره وجود دارد. برای ثبت احوال هم ۱۰۰قانون و ۲۲۵مقرره وجود دارد. چنان‌که می‌بینید کمیت‌ها در هر بخش متفاوت است. بنابراین این معضل در کشور وجود دارد.»
مهدی‌زاده با اشاره به ریشه تورم قوانین و مقررات، گفت: «نوع نگرش به دولت و چارچوب‌های مبنایی در ظهور و بروز تورم قوانین دخالت دارد. اینکه دولت در هر موضوعی مداخله حداکثری کند یا به صورت حداقلی در آن بخش حضور یابد، چارچوب‌های فرهنگی و برخی از عوامل دیگر، همه در ایجاد تورم قانون دخیل هستند. نگاه دقیق‌تر به وضعیت کشور در بخش نظام حقوقی نشان می‌دهد که تعدد مراجع وضع قوانین و مقرره از جمله مشکلاتی است که به صورت طولانی و در همه ۱۱۵سال اخیر وجود داشته و بر نظام اداره کشور تاثیر گذاشته است. در این دوره زمانی حداقل ۱۰مرجع، قانون وضع کرده‌اند. حتی مرحوم داور هم در بدو تاسیس دولت مدرن در ایران به وضع مقرره می‌پرداخت. در بخش وضع مقرره این وضعیت بدتر است و بخش‌ها و نهادهایی که توان وضع مقررات را دارند، بسیار زیادند. شوراهای شهر و روستا، هیات امنای دانشگاه‌ها، شوراهای عالی و… همه در حیطه صلاحیت خود به وضع بخشنامه و مقرره می‌پردازند. مورد بعدی حدود صلاحیت دستگاه‌های وضع مقرره است که اهم و مهم این دستگاه‌ها و مصوبات آنها مشخص نیست. دیگر اینکه تعدد این قوانین موجب شده است تا نهادهای وضع مقرره نسبت به قوانین و مقررات آگاهی و اطلاع دقیقی نداشته باشند. این عامل از ریشه‌های اصلی افزایش چشمگیر تولید مقرره و قانون در کشور است.»
وی در بخش دیگری از صحبت خود گفت: «ریشه‌های فنی بروز تورم قانون در نظام حقوقی کشور را نباید نادیده گرفت: نخست، نبود نگاه جامع به قانون و دوم، پراکندگی در وضع قانون. درباره دومی نکته‌های عجیب بسیار است. مثلا شما در حوزه خود با قوانین مالیاتی در حال کار هستید که یکباره با یک قانون از بخش استخدامی یا گمرک درباره مالیات روبه‌رو می‌شوید یا در قانون تامین اجتماعی، با حکم مالیاتی روبه‌رو می‌شوید.
چنین سبکی از قانون‌گذاری پراکنده به تورم قانون و مقررات در کشور دامن میزند. این رویه نه‌تنها نظام قانون‌گذاری ما، بلکه مجریان دستگاه حکمرانی ما را نیز از دو جنبه تحت فشار قرار داده است. اول اینکه رسیدگی خوب به احکام مورد نظر حتی برای متخصص‌ترین افراد سخت میشود و دیگر اینکه معتبر یا غیرمعتبر بودن این حجم انبوه احکام و قوانین و مقرارت، مشخص نیست. طبیعی است وقتی تنها ۸ تا ۱۰درصد قوانین و مقررات غیرمعتبر شناخته شده، جست‌وجو برای یافتن حکم معتبر از سوی فعالان اقتصادی یا شهروندان عادی یا حقوقدانان کار بسیار دشواری خواهد بود. تنقیح و تدوین مقررات چیزی است که به‌عنوان جزئی جدایی‌ناپذیر از یک نظام قانونی بایسته عمل می‌کند؛ به این شکل که نظام آدرس‌دهی مناسبی را برای همه افراد ایجاد کند. مثلا شهروندی که در پی حکم مالیاتی است، به‌راحتی و با کمترین صرف وقت و هزینه به قاعده مدنظر خود دسترسی داشته باشد. دیگر اینکه حکم معتبر را هم به‌سادگی بیابد. نظام تنقیح و تدوین اینجا برای ما راهگشا خواهد بود.»
مهدی‌زاده در ادامه یادآور شد: «ایجاد یک نظام تنقیح بایسته نیازمند طی مراحلی است. اول اینکه باید تمام مراجع وضع قوانین و مقررات را شناسایی کنید، مصوبات این مراجع را گردآوری کنید، سپس آنها را به شکل موضوعی دسته‌بندی کنید، بعد هم اینها را اعتبارسنجی کنید. تا زمانی که تکلیف این امور روشن نشود، بسترساز بروز فساد، نابرابری و مسائلی از این دست است. بنابراین اجرای سیاست تنقیح یکی از شروط لازم مقابله با فساد در کشور است که باید بیش از پیش در دولت و مجامع دانشگاهی جدی گرفته شود. در عین حال رسیدن به قانون جامع مبحث دیگری است که باید به آن توجه شود. با تحقق نظام جامع در هر بخش و حوزه می‌توان به اتفاق نظر رسید و تشتت کنونی را که بر تصمیمات حقوقی حائل است، پشت سر گذاشت. برای نمونه تصویب قانون جامع مالیاتی می‌تواند پایان‌بخش همه بحث‌های پیرامون قوانین این حوزه باشد.»
مقررات‌زدایی در اولویت سیاستگذار باشد
پژوهشگر ارشد حوزه حقوق و عضو هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس، دیگر مهمان نشست «تنقیح قانون، سیاستگذاری عمومی و تورم مقررات» بود. احمد مرکزمالمیری با اشاره به اهمیت مقررات‌زدایی در مسیر تسهیل فضای کسب‌وکار، به بحث پیرامون نحوه اصلاح نظام حقوقی کشور پرداخت و گفت: «عنوانی که برای این نشست انتخاب شده است، یعنی دولت در عمل باید مورد توجه قرار گیرد. اخیرا کتابی با همکاری شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی و اتاق بازرگانی با عنوان «الزامات تسهیل قوانین مخل محیط کسب‌وکار» منتشر کردم که با بحثی که در ادامه ارائه خواهم کرد، مرتبط است. در این کتاب، از دلایل مقررات‌گذاری بیش از حد یا تورم مقررات و قوانین بحث شده است. توسعه نظام اداری و نهادهای حکمرانی دلیل اول تورم مقررات در پژوهش من بود که به موازات که بیشتر میشود، نیاز به نهادها و دستگاه‌ها و نیز قوانین و مقررات جدید را افزایش می‌دهد. مورد دیگر مربوط به قانون‌گذاری فوری برای حل مساله است. این اندیشه پیش‌فرضی غلط دارد که معتقد است با وضع قوانین و مقررات می‌توان تمام مشکلات را حل کرد و حتی ناهماهنگی و نامنظم بودن نظام اداری با قانون قابل رفع است. نمونه چنین نگرشی را در طرح ساماندهی و صدور مجوزهای کسب‌وکار می‌بینید. از دیگر دلایل تورم قوانین، بیش‌فعالی مجالس قانون‌گذاری در زمینه صدور قانون است که خود را به‌شدت در حوزه تجارت خارجی نشان می‌دهد. چهارمین مورد به غلبه قانون‌گذاری از طریق طرح بر قانون‌گذاری از طریق لایحه مربوط است که بحثی کاملا تخصصی است و عمدتا به بی‌میلی دولت به ارائه لایحه به‌منظور تصویب قوانین جدید مربوط میشود و از دولت نهم شروع شده است. من در کاری با عنوان «اختلال در ابتکار قانون‌گذاری در ایران» به این موضوع پرداخته‌ام. بررسی ما نشان می‌دهد که قانون‌گذاری از طریق طرح نه‌تنها به شدت به تورم قانون کمک می‌کند، بلکه کل نظام قانون‌گذاری را مختل می‌کند. عامل پنجم هم به شرایط بحرانی و خاص برمی‌گردد که مصداق بارز آن شرایط کنونی کشور در نتیجه وقوع تحریم است. برای نمونه، وقتی نظام قانون‌گذاری و مواردی را که به عنوان عامل مخل در کسب‌وکارهای مختلف مورد اشاره قرار می‌گیرند و بسیاری از مقررات ارزی را بررسی می‌کنید، می‌بینید که تورم بالایی در قوانین دارند و عمدتا به‌واسطه وقوع تحریم حادث شده‌اند تا به مدیریت شرایط بحرانی کمک کنند. ششمین و آخرین عامل هم تعدد مراجع مقررات‌گذاری است.»
وی در ادامه بحث اظهار کرد: «مقررات در حوزه سیاستگذاری عمومی و اقتصاد ذاتا ترجمه‌ای از کلمه Regulation و چیزی برخلاف نگرش اهالی حقوق است. در علم حقوق قانون را همه موارد صادرشده از سوی مجلس می‌دانند، در حالی که مقرره را هر نوع مصوبه الزام‌آور می‌دانند که از سوی نهادهایی غیر از مجلس صادر شده است. در عین حال Regulation را در سال‌های اخیر «تنظیم‌گری» ترجمه می‌کنند که حتما درباره این نهادها چیزهایی شنیده‌اید. این در حالی است که به دلایل مختلف باید Regulation را به مقررات‌گذاری ترجمه کرد.»
بحران امنیت حقوقی و شفافیت قوانین
محمدرضا ویژه، دانشیار حقوق اداری و مشاور سابق معاونت حقوقی رئیسجمهور دیگر سخنران این نشست بود. وی در ادامه این نشست با اشاره به کم و کیف شیوه قانون‌گذاری در ایران، گفت: «امروز تمام افرادی که در جامعه زندگی می‌کنند از بدو تولد تا زمان مرگ حداقل در یک وضعیت حقوقی قرار خواهند گرفت. فرد به‌عنوان یک دانشجو یا فعال اقتصادی یا یک همسر دارای وضعیت‌‌های حقوقی مخصوصی است. نظام حقوقی خوب، آن نظام حقوقی است که برای شما وضعیت‌‌های حقوقی مشخص و قابل پیش‌‌بینی در نظر گرفته باشد. دلیل این موضوع حقوق و تکالیفی است که برای فرد ایجاد میشود. وقتی یک نفر در چندین وضعیت حقوقی قرار می‌گیرد امکان تعارض وضعیت‌‌ها بروز می‌کند و اینجاست که کیفیت قانون‌گذاری خود را نشان می‌دهد. هنر قانون‌گذار این است که در مقابل هر حق و هر تکلیفی، به شکلی هنرمندانه مسیر را برای اجرای قانون درست و ساده و قابل پیش‌‌بینی مهیا سازد. بدترین حالت ممکن از امنیت حقوقی وضعیتی است که شهروند نداند وضعیت حقوقی او چیست و چگونه است و حقوق و تکالیف آن وضعیت به چه شکلی جاری خواهد شد. وقتی من به‌عنوان وکیل یک فرد از امکان گرفتن یا نگرفتن حق موکلم در دادگاه مطلع و مطمئن نباشم، طبیعتا امنیت حقوقی زیر سوال رفته است. مهم‌تر از وضعیت حقوقی، تعریف این وضعیت برای افراد است. چارچوب وضعیت حقوقی و نحوه اقدام برای گرفتن حق یا اجرای تکالیف موضوع بسیار مهمی است که اطلاع از آن برای افراد امنیت حقوقی به بار می‌‌آورد، بنابراین وقتی فرد در هر مرحله‌‌ای وضعیت قابل پیش‌‌بینی و تعریف‌‌شده‌‌ای داشته باشد، قابلیت مطالبه حق خود یا اجرای تکالیفش را دارد.»
رئیس دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه‌طباطبایی با اشاره به ارتباط میان قانون‌گذاری و امنیت حقوق شهروندان گفت: قانون‌گذار با اجرای برخی موارد، ضمانت می‌دهد کیفیت قوانین و نظام حقوقی را حفظ کند. اولین اصل از تضمین کیفیت قوانین و نظام حقوقی، اصل شفافیت قانون است. اصلی که در همه نظام‌‌های بزرگ حقوقی به رسمیت شناخته شده است. شفافیت نیز مستلزم برخورداری از قوانینی است که قابل‌شناخت بوده و از منطق حقوقی برخوردار باشند، ضمن اینکه قابل پیش‌‌بینی هم باشند. مثال‌های متعددی در کشور می‌توان زد که قوانین از شفافیت لازم برخوردار نیستند و حتی مبهم و دارای ابهام و ایجاز هستند که جامعه برای فهم آنها نیازمند حدس و گمان میشود. این هم مشکلی را پدید می‌‌آورد که باب تفاسیر متعدد در نظام حقوقی باز شده و زمینه سوءاستفاده و فساد مهیا میشود. طبیعتا این تشتت شهروندان را سردرگم می‌کند. دیگر مبحث مهم در این بحث، انسجام قوانین است که باهم در تعارض نباشند، ضمن اینکه با کل نظام حقوقی متعارض نباشند. از همین منظر است که قوانین جامع کمک می‌کند تا امنیت حقوقی شهروندان تضمین شود.» وی با اشاره به ضرر قوانین متعارض برای فضای کسب‌وکار کشور گفت: «اعتماد مشروع، دیگر بخشی است که موجب میشود تا شهروند از رسیدن به حق خود در نتیجه قانون‌گذاری مطمئن باشد. اگر به هر دلیلی شهروند حس کند قانون‌گذار در فکر منافع گروهی و باندی یا شخصی و فردی است، شهروند اعتماد خود را به قانون‌گذار از دست می‌دهد. این وضعیت بدترین ضربه را به‌نام نظام حقوقی میزند.» این برنامه به همت انجمن علمی سیاستگذاری عمومی دانشگاه علامه طباطبایی و با همکاری انجمن علمی سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران برگزار شد.
