خلاصه مدیریتی

• اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ تحولات خرد و کلان بسیاری را تجربه کرده است. آثار همه این تحولات در نرخ رشد اقتصادی انعکاس پیدا کرده است و مطابق آماری که توسط مرکز آمار منتشر شده است نرخ رشد  GDP با نفت و بدون نفت در سال ۱۳۹۷ به ترتیب منفی ۹/۴ و منفی ۴/۲درصد اعلام شده است.[۱] نرخ تورم دوازده ماهه منتهی به فروردین ماه سال ۱۳۹۸ نیز به ۶/۳۰ درصد رسید که نسبت به اسفند ماه ۱۳۹۷ به میزان ۷/۳ واحد درصد افزایش یافته است. نرخ رشد گروههای صنعت و کشاورزی نیز در ۹ ماهه اول سال ۱۳۹۷ به ترتیب منفی۶/۹ و منفی ۵/۱ درصد اعلام شده است.[۲]
• تحریم­های چندجانبه علیه ایران از سال ۲۰۰۶ شروع شد و علیرغم رفع برخی از آنها در قالب برجام با خروج آمریکا از آن در سال ۲۰۱۸، این تحریم­ها مجدداً ب رگشتند که شامل تحریم نفت، پتروشیمی، تحریم بانکی و خدمات بیمه­ای، کشتیرانی، انتشار اوراق بدهی، خودروسازی، فلزات خام و… می­شوند.
• کانال­های تحریم شامل ممنوعیت تجاری و مالی است که عملا اثر خود را در کاهش صادرات و واردات و به تبع آن کاهش تولید و بخشهای مختلف اقتصادی نشان می­دهد.
• با شروع تحریم­ها از اوایل سال ۹۷ دولت برنامه­های مختلفی را جهت کاهش آثار تحریم به اجرا گذاشت.ولی به دلیل وجود مسائلی از قبیل گستردگی دایره شمول تحریم، مخدوش شدن اعتماد عمومی، عدم اجماع نسبی دستگاه­های اجرایی در خصوص اولویت و شیوه­های عمل ،خروجی این برنامه­ها چندان مثبت قلمداد نمی­شود.
• انجمن مدیران صنایع با بررسی اجمالی نتایج برنامه­های اعلامی دولت برای کاهش آثار تحریم­ها گزارش حاضر را بعنوان مبنای گفتگو در کمیته­های کارشناسی برای استخراج راهکارهای عملیاتی و نهایی منتشر می­کند.
  

 مقدمه

 اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ تحولات خرد و کلان بسیاری را تجربه کرده است. آثار همه این تحولات در نرخ رشد اقتصادی انعکاس پیدا کرده است و مطابق آماری که توسط مرکز آمار منتشر شده است نرخ رشد  GDP با نفت و بدون نفت در سال ۱۳۹۷ به ترتیب منفی ۹/۴ و منفی ۴/۲درصد اعلام شده است.[۳] نرخ تورم دوازده ماهه منتهی به فروردین ماه سال ۱۳۹۸ نیز به ۶/۳۰ درصد رسید که نسبت به اسفند ماه ۱۳۹۷ به میزان ۷/۳ واحد درصد افزایش یافته است. نرخ رشد گروههای صنعت و کشاورزی نیز در ۹ ماهه اول سال ۱۳۹۷ به ترتیب منفی۶/۹ و منفی ۵/۱ درصد اعلام شده است .با توجه به موارد فوق الذکرامروزه اصلی‌ترین مسئله حوزه تولید و صنعت مشکلات ناشی از تحریم هاست چه این که در این زمینه علیرغم تلاش گسترده حاکمیت و به ویژه دولت و نهادهای اجرایی به دلیل اختلاف در برداشت از اصل موضوع و رویکردها و یا به عبارت دقیق‌تر اختلاف در استراتژی‌ها و تاکتیک‌ها برای مقابله با آثار آن در بین دست‌اندرکاران باعث شده است آثار تحریم بیشتر از تصور در اقتصاد و تولید رخ نمایاند. بر این انجمن مدیران صنایع درصدد برآمده است تا  اقدامات دولت را با یک بررسی اجمالی به عنوان مبنای گفتگو بین اعضا و صاحبنظران قرار دهد. لذا این گزارش اجمالی در چهار بخش تحت عنوان تشریح تحریم­های اعمال شده، کانال­های اثرگذاری تحریم، اقدامات اجرایی دولت و در نهایت پیشنهادها سازماندهی شده است تا به جهت تبادل نظر بین اعضا و ارایه راهکارهای برون­رفت در دستور کار کمیته­های کارشناسی قرار گیرد.

 

۱ – تحریم­های وضع شده علیه ایران در سال ۱۳۹۷

در طول ۴۰ سال گذشته ایران مشمول انواع و اقسام محدودیت­های اعمال شده از سوی کشورهای غربی و سازمانها و نهادهای بین‌المللی شد که در مورد آنها در دستگاههای مختلف کشور گزارش‌های مفصلی تهیه شده است.[۴] برای برداشتن این تحریم‌ها در دو دهه اخیر مذاکرات متعددی بین ایران، کشورهای غربی، چین و روسیه انجام شد که ماحصل آن، تصویب “برنامه جامع اقدام مشترک” موسوم به “برجام” در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ است.[۵] بررسی‌ها نشان می‌دهد که تحریم ایران از سال ۲۰۰۶ میلادی وارد فاز جدیدی شد که ویژگی برجسته آن، تبدیل تحریم­های یکجانبه و یا دوجانبه به تحریم‌های چندجانبه، فراگیر و تحریم کشور توسط سازمان ملل بود. این ویژگی نشان می‌داد که اعمال محدودیت بر ایران وارد دوران جدیدی شده است.

انتخاب دونالد ترامپ به عنوان رئیس جمهور در ایالات متحده امریکا در سال ۲۰۱۶ میلادی، تحولات بین‌المللی را وارد مرحله جدیدی کرد که برجسته­ترین آن خروج این کشور از توافق نامه­ای بود که برای رسیدن به آن، کشورهای مختلف زحمات بسیاری را متحمل شدند. اما در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۷ ناگهان امریکا تصمیم گرفت از برجام خارج شود.  پس از این تصمیم، در ۱۵ مرداد ۱۳۹۷ فرمان اجرایی۱۳۸۴۶ را امضا کرد که بر اساس آن مقرر گردید تمامی تحریم های امریکا علیه ایران در ۱۵ مرداد و ۱۴ آبان ۹۷ به مرحله اجرا درآیند. تحریم‌های وضع شده در حوزه‌های مختلف بود که کلیه فعالیت‌های اقتصادی در بخش های نفت، صنایع و معادن، انرژی، بیمه، بانک، فلزات گرانبها، حمل و نقل و … را شامل می‌شد و تحت تاثیر قرار می‌داد که سر فصل آنها به شرح ذیل است:

یک-  تحریم نفت، پتروشیمی و بخش انرژی کشور

دو- تحریم نظام بانکی، خدمات بیمه‌ای و خدمات پیام رسان مالی بین المللی

سه- تحریم ریال و انتشار اوراق بدهی

چهار-  تحریم کشتیرانی و کشتی­سازی

پنج-  تحریم خودروسازی

شش- تحریم تجارت ایران با طلا و فلزات گرانبها

هفت- تحریم گرافیت و فلزات خام

هشت- تحریم خرید اسکناس دلاری امریکا

نه- تحریم آلومینیوم و مس

محورهای فوق­الذکر گویای این واقعیت است که گستره و دامنه شمول تحریم‌های وضع شده اخیر بر اقتصاد ایران بسیار وسیع و گسترده است و هر کدام از سرفصل های ذکر شده، کانالها و مجاری اثرگذاری بسیاری بر پیکره اقتصاد ایران دارند که در ادامه این قسمت جزئیات آن توضیح داده می­شود.

سرآغاز تحریم‌ها بر اقتصاد ایران با بخش نفت شروع شد. کاهش صادرات نفت خام به صورت مستقیم بر بودجه اثرگذار است و این کاهش باعث شد تا بودجه دچار کسری گردد و دولت برای جبران آن به انجام اقداماتی در زمینه سیاست‌های پولی و مالی متوسل شود که انتشار پول و تغییر در نرخ ارز از جمله آنهاست.

در قوانین بودجه سنواتی کشور، واگذاری دارایی‌های مالی[۶] نیز یکی دیگر از منابع عمومی دولت در تأمین منابع بودجه محسوب می شود که فروش آن مشمول تحریم‌های جدید وضع شده گردید.

مطابق اقدامات انجام شده توسط ایالات متحده امریکا، نظام مالی و بانکی کشور نیز مشمول تحریم‌ها شد و به دنبال آن بانک مرکزی و تقریباً تمامی بانک‌ها و نهادهای مالی کشور وارد لیست SDN[7] شدند که البته این وضعیت شامل حال شعب خارجی بانک های ایرانی نیز می شود. در این میان تحریم استفاده از چرخه دلار و پیام رسان مالی سوئیفت نیز در زمره این تحریم‌ها قرار گرفته است. مهمترین اثری که این بخش از تحریم به کشور تحمیل کرده است، عدم دسترسی به تأمین ارز مورد نیاز کشور که ناشی از صادرات و یا ارز مورد نیاز برای واردات است. این در واقع با محدود شدن کانالهای مربوط به انتقال وجوه در عرصه بین­المللی و بهره‌مندی از سوئیفت به وجود آمده است.

تحریم‌ها، عرصه تجارت خارجی کشور را نیز مورد هدف قرار داده است و می‌تواند عرصه مربوط به واردات برخی از نهاده های تولید و کالاهای سرمایه ای را به کشور با محدودیت جدی مواجه کند. تحریم مربوط به فروش فلزات خام، گرافیت، تحریم کشتی سازی و کشتیرانی، بیمه، بنادر و … در این زمره قرار دارد. در واقع اعمال محدودیت در این اقلام باعث می شود صادرات و واردات انواع کالاها، صادرات محصولات پتروشیمی، فرآورده‌های نفتی، واردات مواد اولیه، نهاده‌های مورد نیاز تولید، کالاهای مصرفی و … امکان پذیر نباشد.  بخش تولید کشور و سرمایه گذاری در بخش انرژی نیز از تحریم بی نصیب نمانده است. صنعت خودروسازی مشمول تحریم شد و این باعث گردید هزاران دستگاه اتومبیل تولید شده در کارخانجات تولیدکننده خودرو به صورت ناقص در انبارها دپو شوند و عرضه آنها به بازار امکان پذیر نباشد، لذا بازار با عدم تعادل های متعددی مواجه گردید.

هر کدام از مواردی که در این نوشتار بدانها اشاره شده است بدون شک هزینه‌ها و خسارت‌هایی را نیز برای اقتصاد ایران به دنبال داشته است که در فاصله یک سال گذشته اثرات آن در کشور ملموس است. با توجه به اینکه دولت در اثر اعمال تحریم با کمبود منابع ارزی و بودجه‌ای مواجه شد، برای جبران کسری ناشی از این محل، ممکن است به رشد پایه پولی دامن بزند و این سیاست آثار منفی نظیر تورم به اقتصاد تحمیل خواهد کرد. تحریم در بخش نظام بانکی، بیمه و مالی، با توجه به نقشی که این فعالیت‌ها در دنیای تجارت امروز دارند و بدون استفاده از این خدمات، تجارت امکان پذیر نیست، باعث می شود که در نظام تجاری کشور اختلالات جدی به وجود آید، هزینه‌های مبادله افزایش یابد و عدم دسترسی به این خدمات نیز انزوای مالی، تجاری و بانکی را برای کشور رقم می‌زند.  تحریم های مربوط به این بخش‌ها و علی­الخصوص بخش تجارت خارجی باعث می‌شود در تأمین کالاها، مواد اولیه و نهاده‌های مورد نیاز تولید و کالاهای سرمایه‌ای اختلالات جدی حاصل شود و اینها خود می­تواند افزایش نرخ بیکاری، کاهش نرخ رشد اقتصادی، رکود، تعطیلی بنگاه‌ها و … را به دنبال داشته باشد.

۲- بررسی کانال های اثرگذاری تحریم بر اقتصاد ایران

تحریم به هر صورتی که انجام شده است[۸] با دو شکل کلی شامل ممنوعیت تجاری و مالی اعمال می­شود و این باعث می­شود صادرات، واردات، سرمایه­گذاری و هزینه­های تولید تحت تأثیر قرار گیرند. اقتصاد ایران بدلیل ساختار شکننده، وجود ضعفهای ساختاری متعدد، اتخاذ تصمیمات سیاسی، غیرکارشناسی و غیراقتصادی از سوی نهادهای مختلف در مباحث اقتصادی باعث شده است تا کشور در مقابله با شوکهای درونی و بیرونی از تاب­آوری مناسب برخوردار نباشد. این وضعیت باعث شد تا در سالهای اخیر، تحریم وضعیت نامناسب اقتصادی را تشدید کند.

در دنیای امروز هیچ کشوری بدون داشتن مبادلات مختلف سیاسی و اقتصادی قادر نخواهد بود اصل اول اقتصاد را که همانا استفاده بهینه و کارا از منابع محدود است را تعقیب کند. تحریم در گام اول و به صورت مستقیم این تعامل را با مشکل مواجه می­کند. تحریمهای وضع شده بر اقتصاد ایران با اعمال انواع محدودیتها بر صنعت نفت کشور آغاز شد و این در اولین گام باعث گردید صادرات نفت با کاهش مواجه شود.

درآمدهای نفتی بخشی از منابع عمومی دولت و منابع بودجه عمومی دولت را تشکیل می­دهد. مراجعه به فروض مربوط به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور، مقرر گردید روزانه بیش از ۴/۲ میلیون بشکه نفت و میعانات گازی صادر و علاوه براین، روزانه ۱۲۰ هزار بشکه میعانات­گازی با تخفیف ۵ درصد نسبت به صادرات در داخل فروخته ­شود و با احتساب این رقم، در مجموع صادرات نفت­خام و میعانات و فروش داخلی آن بیش ۵/۲ میلیون بشکه خواهد شد. پیش­بینی شده بود از مجموع فعالیت مربوط به صادرات نفت­خام و میعانات گازی حدود ۵۰ میلیارد دلار درآمد عاید کشور شود[۹] که از این محل ۵/۱۴ درصد آن سهم شرکت ملی نفت است و مابقی سهم دولت و صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده بود. با اعمال محدودیتهایی که از قِبل تحریم به کشور تحمیل شده است، تحقق این میزان صادرات با وجود آن محدودیتها امکان­پذیر  نیست و این به صورت کسری بودجه در کشور نمایان شده است و بودجه با تنگنای بیشتری مواجه خواهد شد. روند کاهشی تولید و صادرات نفت خام در سال ۱۳۹۷ در نمودار زیر ارائه شده است.

 

 نمودار۱:  تولید و صادرات نفت ایران در سال ۹۷ (میلیون بشکه در روز)

مطابق آنچه که در نمودار آمده است، با اعمال تحریم، صادرات نفت ایران در سال ۱۳۹۷ با کاهش مواجه شد و این وضعیت با جزئیات بیشتر و به همراه ارقام در جدول زیر نیز نمایش داده شده است.

 

جدول۱: وضعیت تولید و صادرات نفت خام ایران در سال ۱۳۹۷                   (میلیون بشکه در روز)

ردیف

فروردین

اردیبهشت

خرداد

تیر

مرداد

شهریور

مهر

آبان

آذر

دی

بهمن

اسفند

تولید

۸۱/۳

۸۲/۳

۸۲/۳

۷۹/۳

۷۵/۳

۶۳/۳

۴۴/۳

۳۴/۳

۰۱/۳

۸/۲

۷۲/۲

۷۴/۲

صادرات

۱۹/۲

۴/۲

۴/۲

۲۱/۲

۱۹/۲

۹/۱

۲/۱

۸/۱

۲۸/۱

۳/۱

۲/۱

۱/۱

مأخذ: گزارش ماهنامه­های بازار نفت آژانس بین المللی انرژی March 2018-Feb 2019

 

با ارقامی که در جدول فوق آمده است، مجموعاً در سال ۱۳۹۷ به میزان ۷۹۷ میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی صادر شد که متوسط آن روزانه ۱۸۴/۲ میلیون بشکه برآورد می­شود. اگر این رقم از ۴/۲ میلیون بشکه کسر شود نشان می­دهد که میزان کاهش روزانه صادرات نفت خام به طور متوسط  ۲۱۶ هزار بشکه است و در مجموع در سال مذکور ۸/۷۸ میلیون بشکه از صادرات پیش­بینی شده نفت خام و میعانات گازی محقق نشد.[۱۰] این رقم نشان می­دهد که در سال ۱۳۹۷ مجموعاً بیش از ۳/۴ میلیارد دلار از درآمد صادراتی نفت و میعانات در بودجه بر اثر تحریم محقق نشد. بنابراین در گام اول بیش از ۴ میلیارد دلار از درآمدهای پیش­بینی شده در بودجه ۹۷ کل کشور با توجه به تحریم محقق نشده است که با توجه به نرخ تسعیر ۳۵۰۰ تومان به ازا هر دلار،[۱۱] رقم بیش از ۱۵ هزار میلیارد تومان، در اثر این عدم تحقق، بودجه با کسری مواجه شد.

ارز حاصل از درآمدهای مربوط به صادرات نفت بخشی از منابع ارزی کشور را تأمین می­کند. کاهش صادرات نفت و محدودیت در دسترسی به خدمات بانکی و کانالهای نقل و انتقال مالی و پولی باعث می­گردد که ارز حاصل از این محل نیز به کشور منتقل نشود و در تأمین ارز مورد نیاز برای فعالیتهای مختلف محدودیت بوجود آید. این موضوع سبب خواهد شد نرخ ارز افزایش یابد و این افزایش، اثرات قابل توجه­ای روی انجام فعالیتهای اقتصادی دارد، ارزش پول ملی و ذخایر ارزی کشور کاهش می­یابد، هزینه تولید را افزایش و در مجموع رقابت­پذیری را کاهش می­دهد و سطح اشتغال را تحت تأثیر قرار می­دهد.

خروج شرکتهای خارجی و کاهش سرمایه­گذاری خارجی اثر دیگری است که تحریم به ایران تحمیل کرده است. از زمانی که ترامپ در اردیبهشت ۹۷ اعلام کرده است از برجام خارج می­شود، شرکتهای خارجی زیادی دست از فعالیت در ایران کشیدند و از کشور خارج شدند. از جمله آنها توتال فرانسه، رنو و … هستند. لذا تحریم سبب می­شود سرمایه­گذاری خارجی در کشور کاهش یابد. این نیز سبب می­شود تولیدات صنعتی کشور کاهش یابد.

کاهش مبادلات تجاری با کشورها از جمله اثرات منفی تحریم به شمار می­رود. ایران با برخی از کشورهای آسیایی و اروپایی مبادلات اقتصادی زیادی داشت که تحریم باعث شده است این مبادله با کاهش مواجه شود. جزئیات این وضعیت در جدول زیر ارائه شده است.

 

جدول ۲: وضعیت مبادلات تجاری ایران با برخی از کشورها

 

مأخذ: وزارت صمت، سازمان توسعه تجارت

 

آمارها حکایت از این واقعیت دارد که متوسط نرخ رشد اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ منفی است. مرکز آمار ایران در فروردین ماه سال جاری متوسط نرخ رشد اقتصاد ایران را به قیمت بازار منفی ۸/۳ درصد اعلام کرده است. این در حالی است  که متوسط نرخ رشد در سال ۱۳۹۶ به میزان ۷/۳ درصد بود.

 

جدول ۳: متوسط نرخ رشد اقتصاد ایران در ۹ ماهه اول سال ۱۳۹۷ (درصد)

نام بخش	متوسط نرخ رشد نُه ماهه اول سال ۱۳۹۷	متوسط نرخ رشد سال ۱۳۹۶
صنعت	۶/۹-	۶/۱
کشاورزی	۵/۱-	۱
خدمات	۰۲/۰	۸/۶
تولید ناخالص داخلی	۹/۴-	۷/۳
تولید ناخالص داخلی بدون نفت	۴/۲-	۳/۴

*سال پایه ۱۳۹۰

مأخذ: مرکز آمار ایران

 

آنچه که در این قسمت آمده است گویای این واقعیت است که تحریم بر وضعیت اقتصاد ایران و برخی متغیرهای اقتصادی تأثیر منفی داشت. خروج برخی شرکتهای خارجی از کشور برغم امضا و انعقاد قرارداد، کاهش صادرات نفت، کاهش مبادلات تجاری با برخی کشورها را بدنبال داشته است.

برای سال ۱۳۹۸ نیز مطابق گزارشی که مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با توجه به لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور تهیه کرده است، رشد منفی اقتصادی بین ۵/۴ تا ۵/۵ درصد و احتمال رکود تورمی را پیش بینی کرده و علاوه بر این، صندوق بین­المللی پول نیز رشد منفی ۶ را برای اقتصاد ایران در سال ۲۰۱۹ میلادی پیش­بینی کرده است.[۱۲]

 

۳- ارزیابی اجمالی اقدامات دولت برای کاهش آثار تحریم

تصمیم دولت ترامپ به خروج از برجام و بازگشت تحریم به کشور در سال ۱۳۹۷ در دو مرحله، به لحاظ این که احتمال و امکان خروج از طرف امریکا پیش­بینی نشده بود، نوعی غافلگیری برای کشور بدنبال داشت. به نظر می­آید که در زمان تصویب برجام، ایران هیچ پیش­بینی و جایگزینی برای اتخاذ رویکردهای این چنینی از سوی ۱+۵ نداشت و این خود باعث گردید تا ایران با غافلگیری مواجه شود. با این حال ایران برای کاهش اثرات این تصمیم ترامپ، اقداماتی را انجام داد که برجسته­ترین آن در سال ۱۳۹۷ تهیه «برنامه­های دوازدهگانه مقابله با تحریم ها» بود.[۱۳] این برنامه ها در دو جلد و با بررسی سناریوهای مختلف تحریم آغاز شده و با سناریوسازی تاثیر آن بر رشد و تورم و اشتغال، وارد حوزههای بخشی شده و تلاش داشت به اقدامات دولت در زمینه­های مختلف سامان بدهد. سرفصلهای مربوط به این برنامه­ها عبارت بودند از: آثار سناریوهای مختلف تحریم و تقسیم‌کار دستگاه‌های اجرایی برای مقابله با آن، محاسبه آثار تحریم بر بودجه عمومی و سناریوهای جبران آن، راه‌کارهای مهار و مدیریت  رشد نقدینگی، برنامه تأمین مطمئن انرژی ، برنامه‌های ویژه حمل‌ و‌ نقل دریایی، ریلی و هوایی در تحریم، برنامه‌های  صنعت معدن‌ و‌ تجارت در شرایط تحریم، نحوه برنامه واگذاری دارایی‌های مازاد دولت به مردم (سهام و املاک مازاد)، تسهیل شرایط عمومی و خصوصی و واگذاری طرحهای عمرانی و … . که در ادامه جهت طرح مسله به برخی از شاخص های مرتبط با آنها پرداخته می­شود.

• آثار سناریوهای مختلف تحریم و تقسیم‌کار دستگاه‌های اجرایی برای مقابله با آن

اگر چه وظایف دستگاههای اجرایی در قانون تشکیل و اساسنامه آنها مشخص شده است ولی شرایط اضطراری حکم می­کرد برخی از دستگاهها مأموریت ویژه­ای را به عهده بگیرند. از اصلی­ترین این راهکارها  می­توان به احیاء مجدد “کارگروه تنظیم بازار” با محوریت وزارت صمت و “تشکیل شورای عالی سران سه قوه” اشاره کرد. ایراداتی که به این حوزه وارد بود اولاً مغفول ماندن برخی قوانین مرتبط توسط دو شورای یاد شده و ثانیاً نحوه اجرای مصوبات ابلاغی بوده است. متاسفانه در خصوص مدیریت مناسب موضوعات در مجموعه دولت و تقسیم کار که در این قسمت به عنوان یکی از سرفصلها مطرح گردید در مجموعه دولت راهبرد مشخص و هماهنگی و یکپارچگی در اتخاذ تصمیم وجود ندارد و مصداق دقیق آن تشکیل وزارت بازرگانی است که در این مورد نه در دولت و نه در قوه مقننه اتفاق نظری وجود ندارد

• محاسبه آثار تحریم بر بودجه عمومی و سناریوهای جبران آن

واقعیت این است که ایران از سال ۱۳۵۷ تاکنون در چندین دوره تحریم شد و این تحریمها یک جانبه، دوجانبه و فراگیر بودند. برغم وجود چنین تجربه و سابقه­ای در خصوص تحریم در کشور، پیرامون تحریم وضع شده اخیر در بخش بودجه اصلاحات مناسبی که بتواند هزینه­های غیر ضروری را کاهش دهد، اقدامی صورت نگرفته است. در این قسمت برغم آن که دولت مباحثی را مطرح کرده است در عمل اقدام جدی در حوزه ساختار دستگاههای اجرایی صورت نگرفته و کماکان وضعیت همانند شرایط عادی در حال انجام است. مصداق دقیق این شیوه اتخاذ تصمیم، بی­عملی دولت در نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه­هاست که حداقل در بخش واریز نقدی آن بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان در طول سال توزیع می­شود، حال آن که می­توان حداقل سه دهک پردرآمد را از لیست یارانه­بگیران حذف کرد. البته اخیراً سازمان برنامه و بودجه چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت جهت اخذ پیشنهادها و نظرات منتشر کرده است ولی با توجه به سابقه چند دهه­ای این پیشنهادهای اصلاحی بعید به نظر می­رسد که این پیشنهاد نیز در عمل مورد توجه جدی قرار ­گیرد.

• راه‌کارهای مهار و مدیریت رشد نقدینگی

اینکه رشد نقدینگی یکی از عوامل کلیدی نوسانات نرخ ارز تورم است تردیدی وجود ندارد و بر همین اساس دولت در شرایط تحریم یکی از اهداف خود را مهار رشد نقدینگی قرار داده است با این حال میزان نقدینگی در پایان سال ۹۷ حدود ۲۳ درصد نسبت به سال ۹۶ رشد داشت در حالیکه در سال ۱۳۹۶ این عدد حدود ۲۲ درصد بود لذا با نگاه اجمالی به همین شاخص می­توان گفت نه تنها رشد نقدینگی نسبت به سال قبل کمتر نشده است بلکه یک درصد هم بیشتر گردیده است.

• برنامه تأمین مطمئن انرژی در شرایط تحریم

دولت یازدهم در این بخش تلاش کرده است تا با وارد مدار کردن پالایشگاه ستاره خلیج­فارس، بنزین مصرفی مورد نیاز کشور را  تأمین کند. در این بخش دولت و مجلس متأسفانه بدلیل نداشتن سیاست و هدف  واحد هنوز به جمعبندی مشخصی نرسیدند و شرایط به صورتی در حال پیگیری است که با زمان غیر تحریمی هیچ تفاوتی ندارد. استمرار این شیوه مدیریت در بازار انرژی به صورت عام و مصرف پنج فرآورده اصلی نفتی قابل دوام نیست. این موضوع در بازار فرآورده بنزین جدیتر و ملموس­تر است. اگر تحریم برای یک یا دو سال آینده ادامه یابد، بدون شک واردات بنزین جدی خواهد بود و با توجه به محدودیتهایی که در بخش زیرساخت انتقال و توزیع بنزین کشور وجود دارد، دیگر با واردات هم که در لیست تحریم قرار دارد، تأمین نیاز داخل امکان پذیر نخواهد بود.

• برنامه تأمین کالاهای اساسی و مورد نیاز مردم
• در راستای تامین کالاهای اساسی دولت اقدامات متعددی از جمله ارایه سبد کالاهای اساسی،  و طرح کوپن الکترونیکی  اقدام کرد و حتی ارقامی مانند رقم ۱۴ میلیارد دلار جهت تهیه مایحتاج مردم اعلام گردید با این حال آمارها حاکی از کاهش  میزان مصرف برخی اقلام اساسی از جمله  گوشت و مرغ و …در سبد خانوارهاست. و مشخص نبودن متولی اصلی تأمین ذخایر استراتژیک کشور،نامشخص بودن برنامه­های وزارت جهاد کشاورزی،نداشتن نظام توزیع مدیریت شده به منظور اعطای یارانه به فرد واجد شرایط،شبکه­ای نبودن سامانه­های ثبت سفارش ،نبود شفافیت اطلاعات و ایجاد رانت­های اطلاعاتی از جمله مسائل این حوزه قلمداد میشود .
• برنامه‌های ویژه حمل‌ و‌ نقل دریایی، ریلی و هوایی در تحریم

حمل و نقل نیز در لیست تحریمهای وضع شده جدید قرار دارد. بخش حمل و نقل با توجه به نقشی که در ایجاد ارزش افزوده در اقتصاد دارد، از اهمیت بسیار برخوردار است. این موضوع از آن جنبه دارای اهمیت است که عمده واردات کشور از طریق حمل ونقل دریایی و از طریق بنادر باید انجام شوند و صادرات نفت نیز که از طریق حمل و نقل دریایی انجام می­شود آسیب جدی می­بیند. در تحریم جدید بنادر بزرگ کشور نظیر بندر امام و بندرعباس که بیش از ۸۰ درصد واردات دریایی کشور از این دو بند انجام می­شود با محدودیت مواجه شدند و برای کم اثر کردن تحریم جا دارد که  از بنادر کوچک برای جابجایی کالا استفاده کرد.

• برنامه‌های صنعت معدن‌ و‌ تجارت در شرایط تحریم

وزارت صمت نیز برنامه­ تفصیلی کوتاه­مدت ستاد تحریم وزارتخانه مذکور را در سه بخشِ تولید صنعتی- معدنی، مدیریت واردات و صادرات و تقویت لجستیک و مبادلات مالی و بیمه تنظیم کرد. حداقل نیاز ارزی برای تامین مواد اولیه، ‌اقلام و ملزومات مصرفی خطوط تولیدی صنعتی را تا پایان سال ۱۳۹۷به میزان ۲۵ میلیارد دلار برآورد کرد و ارزبری کالاهای اساسی بخش صنعت و معدن در سال ۱۳۹۷ حدود ۵/۷ میلیارد دلار تخمین زد. بررسی برنامه­های ارائه شده توسط وزارت صمت گویای این واقعیت است که این برنامه­ها دارای اقدامات عملی و اجرایی مشخص نیستند. اتفاقاتی که در سال ۱۳۹۷ برای بخش تولید افتاد این ادعا را اثبات می­کند

• نحوه برنامه واگذاری دارایی‌های مازاد دولت و بانک­ها به مردم (سهام و املاک مازاد)

اموال مازاد بانکها در واقع دارایی های منجمد شده بانکی محسوب می­شوند که در اقتصاد کشور دارای آثار مخربی از جمله افزایش قیمت کاذب املاک و خروج سپرده سرمایه­گذاران از چرخه تولید می­باشد. گزارشی دال بر تسریع واگذاری ها منتشر نشده است و رسانه­ها در روز یکم خرداد ۹۸ به نقل از رئیس وقت کمیسیون اقتصادی اعلام کردند که پروژه واگذاری اموال مازاد بانکها موفق نبوده است.در حوزه اموال مازاد دولت نیز روش­های واگذاری شفافی تدوین نشده است.

• تسهیل در مشارکت عمومی و خصوصی برای اجرای طرح های عمرانی

در خصوص تسهیل مشارکت عمومی و خصوصی اخیرا لایحه ایی از سوی دولت ارایه شده است که هدف از آن ایجاد بستر قانونی برای اجرای شیوه مشارکت عمومی – خصوصی در اجرای پروژه‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) و ایجاد شفافیت در خصوص تعهدات دولت و حقوق و مسئولیت طرفین مشارکت عنوان شده است و لایحه در ۲۹ ماده و ۸ فصل شامل کلیّات که عموماً به تعریف اصطلاحات پرداخته است. فصل دوم تحت عنوان سیاست‌گذاری برای توسعه مشارکت عمومی – خصوصی ارائه شده است در فصل سوم به ساختار و فرایند اجرایی پرداخته است. در فصل چهارم قواعد، روش‌ها و قراردادهای مشارکت معین شده است. در فصل پنجم احکام مربوط به تامین مالی دوره احداث، بهره‌برداری  عنوان شده است و در فصل ششم مفاد مرتبط با ریسک‌ها و تضامین آورده شده است. فصل هفتم و هشتم هم شامل مفاد مرتبط با حل اختلاف و مقررات عمومی است.

با نگاه اجمالی می توان گفت که وجود طرح‌های نیمه‌تمام گسترده،عدم وجود استراتژی مشخص در تعریف طرح‌ها علیرغم وجود قیودات متعدد قانونی و عدم امکان تامین مالی به هنگام از جمله مشکلات اصلی این طرح ها قلمداد میشود حال یکی از اصلی‌ترین سوالات  قابل طرح این است که این لایحه در پاسخ به کدام مشکلات مذکور ارائه شده است.

این لایحه حتی اگر با همین محتوی هم تصویب شود، به دلیل تداخل‌های متعددی که با قوانین و مقررات مرتبط با اجرای طرح‌های عمرانی  در قوانین توسعه‌ایی، بودجه و آیین‌نامه­های مرتبط پیدا خواهد کرد، امکان اجرای دقیق  نخواهد داشت. به عبارت دیگر از منظر هماهنگی لایحه با مقررات موجود احصایی در خصوص قوانین و مقررات ناسخ و منسوخ انجام نگرفته است.

موضوع دیگری که در این لایحه وجود دارد پیش‌بینی نهادهای مختلف جدیدی است که احتمالاً خود منجر به شکل‌گیری بروکراسی جدید اداری خواهد شد و احتمالاً موانع جدیدی در تعریف و اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خواهد شد مانند شورای ملی راهبری و شوراهای مرتبط در استان، کارگروه توسعه مشارکت عمومی – خصوصی، تسهیل‌گر مشارکت، صندوق ضمانت تعهدات طرف عمومی، موسسات اعتبارات سنجی غیر دولتی.  بر اساس تجربه موجود در نظام فنی و اجرایی کشور ایجاد چنین نهادهایی نه تنها منجر به تسهیل فرایندها نمی‌شود بلکه هماهنگی بین همه این نوع دستگاه‌ها که عملاً شبیه هماهنگی در هیات‌وزیران است، خود به مانع جدید تبدیل می‌شوند.سومین نکته کلیدی پیش‌بینی حداقل ۱۰ آیین‌نامه و دستورالعمل است که با ماموریت‌های مختلف مثل ارائه خدمات مالی توسط بانک‌ها، انواع تضامین مورد توثیق، اساسنامه هیات امنای صندوق، ضوابط موسسات اعتبار سنجی، …. می‌باشد که ایجاد انسجام بین این همه مقررات برای یک هدف مشترک توسط نهادهای ذینفع متعدد مثل بانک‌ها، دستگاه‌های اجرایی و بازار سرمایه امر غریبی به نظر می‌رسد.

• برنامه‌های رونق تولید‌ و‌ اشتغال گسترده

بررسی و مطالعه مفاد این بسته نشان می­دهد که یکسان بودن برنامه اشتغالزایی در شرایط تحریمی و غیرتحریمی مهمترین ضعف این برنامه است. تجربه تحریم سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ نشان داد که با اعمال تحریم، شرایط بخش های مختلف اقتصادی در مقایسه با شرایط عادی متفاوت­تر است و بخش های فعال اقتصادی در چرخه فعالیت اعم از تولید، صادرات و واردات با مشکلات متعدد و هزینه مبادله زیادی مواجه خواهند شد که اولویت­بندی تهیه شده توسط سازمان برنامه و بودجه این تنگناهها را در نظر نگرفته است. بدون شک اگر این رویکرد مورد توجه قرار می­گرفت، اولویت­بندها نیز تغییر می­کرد. قبل از اعمال تحریم سال گذشته، دولت با هدف خروج از رکود اقتصادی و در قالب “قانون رفع موانع تولید رقابت­پذیر و ارتقای نظام مالی کشور” مصوب ۱/۲/۱۳۹۴، با هدف تحریک تقاضا در بخش خودروسازی، جایگزینی خودروهای فرسوده به عنوان یکی از برنامه های اشتغالزایی ارائه شده بود. اما اتفاقاتی که در صنعت خودروسازی از زمان اعمال تحریم افتاده است نشان می­دهد که این برنامه قابلیت اجرایی ندارد و تحریم با توجه به این که باعث شد تا شرکتهای خودروسازی خارجی ایران را ترک کنند، واردات قطعات نیز با مشکل مواجه شد و در حال حاضر هزاران خودرو ساخته شده در کارخانجات خودروسازی کشور بدلیل نداشتن قطعات ناقص و در انبارها دپو شدند لذا در بخش خودروسازی تولید کاهش یافته است و این برنامه نمی­تواند اولویت مناسبی برای اشتغالزایی در کشور در شرایط تحریم باشد.

• تدوین راه‌کارهای ویژه مقابله با تحریم ها در حوزه IT و ICT

در حوزه فناوری اطلاعات آنچیزی که بیشتر مدنظر صنعتگران است استفاده بهینه از انبوه سامانه های اطلاعات موجود در دستگاهای مختلف اجرایی است که کمک چندانی برای تسهیل فرایندها و دسترسی فعالین  به خدمات دولتی در راستای تسهیل فضای کسب و کار ،شفاف سازی و کاهش فساد نکرده است.

بطور کلی باید گفت  در بسته­های دوازدهگانه تهیه شده توسط دولت متاسفانه در خصوص هزینه­های مبادله مترتب بر فعالیتهای بخش خصوصی در شرایط تحریم راهکاری ارائه نشد این در حالی است که هزینه مبادله ناشی از فعالیتهای اقتصادی این بخش چندین برابر شد. البته نه تنها این موضوع مغفول ماند و در اولویتهای سازمان برنامه بدان توجه نشد، بلکه دولت بعضاً با انواع مداخله­ها در قالب نظام تنظیم بازار، فشارهای مضاعفی را به تولیدکنندگان تحمیل می­کند. اینها می­تواند در ناهماهنگی بین دستگاهایی متولی بخش دولتی نیز ریشه داشته باشد. وجود چنین هزینه­های تحمیلی بر تولیدکننده که باعث شد تا تورم تولیدکننده در آبان ۹۷  به بیشترین میزان خود در یک دهه اخیر و به بیش از ۶۳ درصد برسد سبب گردید برخی از تولیدکنندگان حتی بدون دریافت وثائق خود، قراردادهای امضا شده خود را با دستگاههای اجرایی نظیر وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت صمت لغو کنند. برغم تهیه بسته اجرایی مقابله با تحریم، بنگاهها در ترخیص کالاهای خود از گمرک دچار مشکلات فراوانی هستند. در تخصیص ارز مربوط به گشایش اعتبار، بخش خصوص با بروکراسی بسیار پرپیچ و خم مواجه شده است. بخش خصوص برای دریافت ارز مربوط به این نوع گشایشها، بیش از یکسال است که ریال مابه ازا ارز خود را به بانکهای عامل پرداخت کردند اما این بانکها نه ارز در اختیار آنها قرار می­دهند و نه ریال آنها را به اینگونه شرکتها برمی­گردانند. این است که برخی از این شرکتها و بنگاهها با کمبود نقدینگی و سرمایه در گردش مواجه هستند و هیچ نهادی هم پاسخگوی این تصمیمات نیست.

در جریان برجام، برخی از شرکتهای ایرانی فعال در حوزه ساخت تجهیزات، قراردادهای خرید لیسانس با شرکا خارجی منعقد کردند و اینها به صورت مشترک سرمایه­گذاری برای تولید کالا و تجهیزات نظیر ساخت خط تولید و ایجاد و احداث سوله و کارگاه کردند که برخی از آنها حوزه مصرفشان در صنایع خاص نظیر انرژی و نفت و گاز که دولت در آن کارفرما به شمار می­رود و مصرف­کننده انحصاری آن است و برخی از این نوع کالاها استراتژیک نیز به شمار می­روند. در این بخشها نیز بدلیل ناهماهنگی­هایی که بین دستگاههای مختلف وجود ندارد برخی از کالاهایی که از کشور خارجی وارد شدند تا در خط تولید آنها مورد استفاده قرار گیرند در پیچ و خم گمرک و بخشنامه­های صادره از سوی بانک مرکزی گیر افتاده است. اینها همه نشان از این واقعیت دارد که بین دستگاههای اجرایی نظم فکری و مدیریت متمرکز برای حل مشکلات این چنینی در مجموعه دولت وجود ندارد.

 

۴- نتیجه­ گیری و پیشنهادات

تحریم های وضع شده علیه ایران یکی از پیچیده ترین از منظر شیوه های تحریم با مشمول کردن تمامی بانک‌ها و نهادهای مالی کشور و یکی از گسترده ترین به لحاظ  دایره شمول آن که از نفت و آلومینیوم شروع و تا اوراق بدهی ادامه پیدا می کند است .در این راستا  مخالفت‌های ظاهری اروپا و سایر قدرت های جهانی با تحریم ها  در عمل کاری از پیش نبرده است بطوریکه  تحریم ها باعث نرخ رشد منفی گردیده  است. افزایش قیمت مواد اولیه باعث افزایش هزینه تولید از یک طرف و باعث کاهش صادرات به دلیل بالا رفتن هزینه مبادله و عدم امکان انتقال ارز به داخل کشور در حوزه تجارت از طرف دیگر شده است .دولت از همان ابتدای خروج امریکا از برجام با شناسایی کانال های اثرگذاری بسته های اجرایی را برای کاهش آثار تحریم تدوین و ارائه کرد. بررسی برخی از آمارها مثل نرخ تورم، نرخ رشد نقدینگی، پایین بودن بازگشت ارز به داخل  و بالا بودن هزینه های مبادله در محیط  کسب و کار نشان می دهد که خروجی‌های بسته­های اجرایی که چندان مطلوب نیستند. نامطلوب بودن این خروجی­ها و نحوه اجرای بسته های اجرایی به دلایل مختلف از جمله عدم هماهنگی بین دستگاه­های اجرایی  و تناقض در هدف­گذاری­ها، غیر واقع بینانه بودن آنها و عدم تلقی واحد بین دستگاه‌های اجرایی و  حاکمیتی از آثار تحریم و راه­های مقابله با آن ناشی می­شود . استخراج توصیه­های سیاست و راهکارهای عملیاتی برای کاهش آثار تحریم مستلزم بررسی جزئیات هر کدام از بسته­های ابلاغی با تخصص­های مختلف است و انجمن در نظر دارد با تشکیل جلسات کمیته­های کارشناسی با حضور اعضا  آنها را استخراج و در اختیار فعالین، تصمیم‌گیران و مجریان قرار دهد.

 

[۱] – www.amar.org.ir

[۲]– IBD

[۳] – www.amar.org.ir

[۴] – مرکزپژوهشهای مجلس شورای اسلامی در نشریه شماره ۶۱ مجلس و پژوهش مقاله­ای با  “بررسی آثار تحریم بر اقتصاد ایران با تاکید بر تجارت خارجی در سال ۱۳۸۹ منتشر کرد که توسط آقایان  سید محمدرضا سید نورانی و صمد عزیز نژاد نگارش شد. “مدیریت اقتصادی کشور در شرایط تحریم” عنوان مطالعه­ای است که در سال ۱۳۹۳ توسط اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران منتشر شد.

 

[۵] – لازم به توضیح است که در ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶ آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، پایبندی ایران را به تعهدات هسته­ای خود در برجام اعلام کرد و پس از آن، در ۲۳ ژانویه ۲۰۱۶، برجام اجرایی شد.

[۶]– واگذاری دارائیهای مالی یکی از منابع عمومی دولت در بودجه است. رقم مربوط به این قلم در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ بیش از ۵۱ هزار میلیارد تومان است. این رقم در قانون مذکور از ۹ بند منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی و اسلامی، منابع حاصل از استفاده از تسهیلات خارجی و … تشکیل شده است.

[۷]– Specially Designated Nationals                                                                                                                                     

وزارت خزانه­داری امریکا لیستی مشخص از اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی را تعیین کرده است که اشخاص و اتباع امریکای و غیر امریکایی از انجام هر نوع همکاری با آنها ممنوع شدند و اگر همکاری با این لیست انجام شود آن شخص مشمول تحریم یکجانبه امریکا قرار می­گیرد.

[۸] – همانطوری که در قسمتهای قبلی این نوشتار آمده است، تحریمها به صورت یکجانبه، دوجانبه، فراگیر یا چندجانبه که سازمانهای بین­المللی نیز شروع به تحریم می­کنند، انجام می­شود.

[۹]– به این رقم باید عدد صادرات گاز را نیز اضافه کرد که بیش از یک و نیم میلیارد دلار در نظر گرفته شده است.

[۱۰] – مطابق آخرین اخبار روز جمعه مورخ ۲۴ خرداد ۹۸، تولید نفت خام ایران به کمترین میزان خود در سالهای پس از انقلاب و حتی زمان جنگ تحمیلی رسیده است و این نشان می­دهد که صادرات نفت نیز کاهش یافته و براساس آمارهای غیرررسمی به روزانه ۵۰۰ هزار بشکه کاهش یافته است.

[۱۱] – این نرخ در قانون بودجه در نظر گرفته شده بود.

[۱۲] – مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی. گزارشات مربوط به لایحه بودجه سال۱۳۹۸

[۱۳] – لازم به توضیح است، سازمان برنامه از هفته دوم تیرماه تهیه بسته مقابله با تحریم ها و حمایت از تولید در وضعیت جدید را در دستور کار خود قرار داد و  در بیست و دوم تیر به عنوان «برنامه های دوازدگانه مقابله به تحریم ها» مباحث آن تکمیل شد.

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید