امیررضا انگجی: ایران به‌عنوان یکی از کشورهای در حال توسعه با اقتصاد متنوع و منابع طبیعی غنی، پتانسیل بالایی برای توسعه از طریق سیاست‌های صنعتی مبتنی بر صادرات دارد. مقاله «سیاست صنعتی مبتنی بر صادرات برای کشورهای در حال توسعه: آیا راهی برای انتخاب برندگان وجود دارد؟» نوشته تریستان رید، منتشرشده در مجله چشم‌اندازهای اقتصادی (پاییز 2024)، چارچوبی برای شناسایی و حمایت از صنایعی ارائه می‌دهد که می‌توانند در بازارهای بین‌المللی رقابت کنند. این گزارش با هدف تطبیق مفاهیم و پیشنهادهای مقاله با شرایط خاص ایران، به بررسی معیارهای انتخاب صنایع، ابزارهای سیاستی مجاز در چارچوب قوانین تجارت بین‌المللی و ساختارهای نهادی مورد نیاز برای اجرای موفق این سیاست‌ها می‌پردازد.

گزارش در دو بخش اصلی سازمان‌دهی شده است: بخش «چه چیزی» (What) که معیارهای انتخاب صنایع را تحلیل می‌کند و بخش «چگونه» (How) که ابزارها و نهادهای مورد نیاز برای اجرای سیاست‌های صنعتی را بررسی می‌کند. با توجه به محدودیت‌های اقتصادی، سیاسی و تجاری ایران، این گزارش پیشنهادهای عملی برای توسعه صادرات غیرنفتی ارائه می‌دهد. کشورهایی مانند ایران به‌دلیل اندازه بازار کوچک داخلی به احتمال زیاد از صرفه‌های مقیاس صنعتی برخوردار نیستند و در نتیجه در چنین شرایطی سیاست‌های محدودیت یا ممنوعیت واردات کارکرد موثر کمتری دارد؛ اما سیاست‌های توسعه صادرات صنعتی ممکن است باعث رشد اقتصادی در بلندمدت شود. معیارهای انتخاب صنایع برای سیاست صنعتی عبارتند از:

 رشد بازار بین‌المللی

یکی از معیارهای کلیدی برای انتخاب صنایع هدف در سیاست صنعتی، رشد بازار بین‌المللی برای محصولات خاص است. مقاله نشان می‌دهد که کشورهایی که به بازارهای در حال رشد صادر می‌کنند، معمولا رشد اقتصادی بیشتری را تجربه می‌کنند. این رابطه در شکل 1 به وضوح نشان داده شده است که همبستگی بین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه و رشد تقاضای جهانی برای سبد صادراتی کشورها را نشان می‌دهد. برای مثال، ویتنام در سال2010 با رشد 11.5درصدی تولید ناخالص داخلی سرانه و رشد 15درصدی تقاضای جهانی برای صادرات خود، نمونه‌ای موفق از این استراتژی است. این معیار به دولت‌ها (و همین‌طور متصدی سیاستگذاری صنعتی در ایران) توصیه می‌کند که صنایعی را هدف قرار دهند که تقاضای جهانی برای محصولات آنها در حال افزایش است. با این حال، پیش‌بینی رشد بازارهای جهانی چالش‌برانگیز است. برای مثال، افزایش ناگهانی تقاضا برای زغال‌سنگ به‌دلیل کمبود گاز طبیعی ممکن است موقتی باشد و ارزش سرمایه‌گذاری بلندمدت را نداشته باشد. نمونه‌های موفق مانند چین و کره‌جنوبی نشان می‌دهند که این کشورها با پیش‌بینی رشد بازار خودروهای برقی بیش از یک دهه پیش، توانستند در این صنعت پیشرو شوند. محصولات با رشد سریع در سال‌های 2018 تا 2021 شامل پیریت آهن برشته‌شده، کنف و دانه‌های روغن کرچک بودند که رشد تقاضای جهانی آنها بیش از 40درصد در سال بوده است. با این حال، این محصولات عمدتا کالاهای اولیه هستند و توسعه محصولات متمایز با رقابت جهانی کمتر می‌تواند پایداری بیشتری داشته باشد.

 سطح رقابت جهانی

سطح رقابت در بازارهای جهانی یکی دیگر از معیارهای مهم برای انتخاب صنایع است. صنایعی که با رقابت شدید مواجه هستند، ریسک بالاتری برای سرمایه‌گذاری دارند. معیارهای ساده برای سنجش رقابت شامل تعداد صادرکنندگان یا شاخص هرفیندال است. تحقیقات نشان می‌دهد که محصولات پیچیده معمولا توسط کشورهای بیشتری صادر می‌شوند که این موضوع می‌تواند موفقیت سیاست صنعتی هدفمند را به چالش بکشد. با این حال، وجود تعداد کم رقبا نیز لزوما به معنای ورود آسان به بازار نیست؛ زیرا ممکن است یک رهبر بازار با مزیت هزینه یا کیفیت قابل‌توجهی وجود داشته باشد. برای مثال، چین در بازار جهانی پنل‌های خورشیدی به دلیل مزیت هزینه و کیفیت، جایگاه غالب دارد. ایران در برخی محصولات مانند پتروشیمی و فولاد با رقابت شدیدی از سوی کشورهایی مانند چین، هند و کشورهای حوزه خلیج‌فارس مواجه است. استراتژی مناسب برای ایران می‌تواند تمرکز بر محصولاتی با رقابت کمتر و ایجاد تمایز در کیفیت یا هزینه باشد. برای مثال، ایران می‌تواند در بازار محصولات کشاورزی ارگانیک که تقاضای جهانی برای آن در حال افزایش است، سرمایه‌گذاری کند. همچنین، ایران می‌تواند از استراتژی «ورود مخل» استفاده کند، یعنی ارائه محصولاتی با هزینه پایین‌تر در بازارهایی که محصولات گران‌قیمت غالب هستند، مانند بازارهای منطقه‌ای برای محصولات پتروشیمی سبک یا مصالح ساختمانی.

 مزیت نسبی

مزیت نسبی که از نظریه تجارت ریکاردو سرچشمه می‌گیرد، یکی از معیارهای پرکاربرد برای شناسایی صنایعی است که یک کشور در آنها بهره‌وری بالاتری نسبت به سایر بخش‌ها دارد. این مزیت از طریق داده‌های صادراتی و با استفاده از شاخص مزیت نسبی آشکار بالاسا اندازه‌گیری می‌شود. این شاخص نسبت سهم صادرات یک بخش در کل صادرات یک کشور به سهم همان بخش در صادرات جهانی را محاسبه می‌کند. برای مثال، در کاستاریکا در سال2019، خدمات تجاری 16درصد از صادرات را تشکیل می‌دادند؛ درحالی‌که در سطح جهانی تنها 2درصد از صادرات به این بخش اختصاص داشت که نشان‌دهنده مزیت نسبی قوی این کشور در این بخش است.

هدف‌گذاری صنایعی با مزیت نسبی موجود به‌دلیل ریسک پایین‌تر، رویکردی محافظه‌کارانه تلقی می‌شود. این صنایع معمولا به‌دلیل وجود بازارهای صادراتی پایدار، کمتر به حمایت‌های دولتی وابسته هستند. با این حال، انتقاداتی به این شاخص وارد شده است، از جمله اینکه ممکن است تحت تاثیر تحریفات اقتصادی مانند یارانه‌ها قرار گیرد یا به‌دلیل تغییرات در تعریف «جهان» در محاسبات، مقایسه بین کشورها را دشوار کند. برای رفع این مشکلات، برخی از محققان پیشنهاد داده‌اند که مزیت نسبی نسبت به یک کشور مرجع (مانند چین یا ایالات متحده) و یک محصول مرجع محاسبه شود.

 ارتباط تکنولوژیک

ارتباط تکنولوژیک یا «فضای محصول» یکی دیگر از معیارهای مهم برای شناسایی صنایعی است که یک کشور می‌تواند در آینده در آنها مزیت نسبی کسب کند. این مفهوم که توسط هاسمن و کلینگر (2006) توسعه یافته است، بر این ایده استوار است که کشورهایی با مزیت نسبی مشابه در برخی محصولات، احتمالا در محصولات مرتبط نیز مزیت خواهند داشت. برای مثال، کشوری با مزیت نسبی در قطعات موتور پیستونی، در حدود 80درصد احتمال دارد که در قطعات خودروهای سواری نیز مزیت داشته باشد؛ اما تنها 4درصد احتمال دارد که در کامپیوترها مزیت داشته باشد.

هدف‌گذاری صنایعی با ارتباط تکنولوژیک بالا به‌عنوان یک استراتژی با ریسک متوسط در نظر گرفته می‌شود. کاستاریکا نمونه‌ای موفق از این رویکرد است که با استفاده از فناوری‌های مشابه با موز، صادرات آووکادو و آناناس را توسعه داد. در مقابل، سیاست‌های صنعتی با ریسک بالا، صنایعی را هدف قرار می‌دهند که ارتباط تکنولوژیکی کمی با صنایع موجود دارند، مانند جهش کاستاریکا به صادرات نیمه‌هادی‌ها و خدمات تجاری اقدامی ناممکن است.

 ابزارها و ساختارهای نهادی برای اجرای سیاست صنعتی

ایران با دو دسته محدودیت در اجرای سیاست‌های صنعتی مواجه است: قوانین تجارت بین‌المللی و تحریم‌های اقتصادی. قوانین سازمان تجارت جهانی (WTO) سیاست‌هایی مانند یارانه‌های مشروط به صادرات یا الزامات محتوای ساخت داخلی را ممنوع می‌کند. ایران که هنوز به عضویت کامل درنیامده، با محدودیت‌های بیشتری در دسترسی به بازارهای جهانی مواجه است. تحریم‌های بین‌المللی، به‌ویژه از سوی ایالات متحده و اتحادیه اروپا، دسترسی ایران به بازارهای مالی، فناوری‌های پیشرفته و زنجیره‌های تامین جهانی را محدود کرده است. این تحریم‌ها باعث کاهش سرمایه‌گذاری خارجی، افزایش هزینه‌های تجارت و محدودیت در نقل‌وانتقال مالی شده‌اند. برای مثال، ایران در صادرات نفت و محصولات پتروشیمی با مشکلات لجستیکی و بانکی مواجه است. برای غلبه بر این محدودیت‌ها، ایران می‌تواند بر بازارهای منطقه‌ای و کشورهایی که روابط سیاسی و اقتصادی دوستانه‌ای با آنها دارد (مانند چین، روسیه، و هند) تمرکز کند. همچنین تقویت دیپلماسی اقتصادی برای مذاکره در مورد توافقات تجارت ترجیحی با کشورهای همسایه می‌تواند به بهبود دسترسی به بازار کمک کند. با وجود محدودیت‌ها، ایران می‌تواند از برخی ابزارهای سیاستی برای حمایت از صنایع صادراتی استفاده کند.

مذاکرات برای کاهش تعرفه‌ها در بازارهای منطقه‌ای می‌تواند به رشد صادرات غیرنفتی ایران کمک کند. برای مثال، توافقات تجارت ترجیحی با کشورهایی مانند عراق و ترکیه می‌تواند دسترسی محصولات ایرانی مانند مواد غذایی فرآوری‌شده و مصالح ساختمانی به این بازارها را تسهیل کند. ایران می‌تواند از تجربه ویتنام که پس از توافق تجارت دوجانبه با ایالات متحده شاهد رشد اشتغال در صنایع هدف بود، الهام بگیرد. ایجاد آژانس‌های ترویج صادرات قوی می‌تواند به شرکت‌های ایرانی کمک کند تا مشتریان و تامین‌کنندگان بین‌المللی را شناسایی کنند. در حال حاضر، سازمان توسعه تجارت ایران وظایف مشابهی را بر عهده دارد؛ اما منابع و ظرفیت آن محدود است. ایران می‌تواند با الگوبرداری از PROMPEX پرو، خدماتی مانند آموزش صادرکنندگان، تحلیل بازارهای هدف و حمایت از حضور در نمایشگاه‌های تجاری بین‌المللی را گسترش دهد.

رعایت استانداردهای کیفیت بین‌المللی برای دسترسی به بازارهای صادراتی حیاتی است. ایران در حال حاضر با چالش‌هایی در استانداردسازی محصولات کشاورزی و صنعتی مواجه است. برای مثال، عدم رعایت استانداردهای بهداشتی در برخی محصولات کشاورزی باعث محدودیت صادرات به بازارهای اروپایی شده است. دولت می‌تواند با ایجاد آزمایشگاه‌های استاندارد محلی و همکاری با سازمان‌های بین‌المللی استاندارد، به شرکت‌ها در اخذ گواهینامه‌های لازم کمک کند. تجربه میانمار که به بهبود دسترسی صادراتی منجر شد، می‌تواند برای ایران الهام‌بخش باشد.

سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های خاص مانند مناطق ویژه اقتصادی و بنادر صادراتی می‌تواند بهره‌وری صنایع صادراتی را افزایش دهد.

ایران در حال حاضر مناطقی مانند منطقه ویژه اقتصادی پتروشیمی ماهشهر و بندر چابهار را دارد؛ اما این مناطق نیازمند بهبود زیرساخت‌های لجستیکی و دیجیتال هستند. ایجاد زیرساخت‌های دیجیتال برای فرآیندهای گمرکی، مشابه آنچه در توافق تسهیل تجارت WTO پیشنهاد شده، می‌تواند زمان و هزینه صادرات را کاهش دهد.

ایجاد پلتفرم‌هایی مانند «mesas ejecutivas» در پرو که جلسات منظمی بین نمایندگان دولت و بخش خصوصی برگزار می‌کند، می‌تواند به شناسایی و رفع موانع خاص بخش کمک کند. برای مثال، گروه کاری آبزی‌پروری در پرو مقررات غیرضروری را حذف کرد

و مراکز انتقال فناوری را برای حمایت از تحقیق و توسعه ایجاد کرد. این رویکرد به دولت‌ها کمک می‌کند تا اطلاعات دقیق‌تری از نیازهای بخش خصوصی دریافت کنند و سرمایه‌گذاری‌های عمومی را بهینه کنند.

یارانه‌های صادراتی یا سرمایه‌گذاری می‌توانند به بخش‌های نوپا کمک کنند تا به مقیاس اقتصادی دست یابند. برای کشورهای کوچک‌تر، این یارانه‌ها می‌توانند مزایای اقتصادی داخلی ایجاد کنند بدون اینکه واکنش‌های تجاری بین‌المللی را برانگیزند.

مقاله «سیاست صنعتی مبتنی بر صادرات برای کشورهای در حال توسعه» چارچوبی جامع برای طراحی و اجرای سیاست‌هایی ارائه می‌دهد که می‌توانند به رشد اقتصادی و کاهش فقر در کشورهای در حال توسعه کمک کنند.

معیارهای انتخاب صنایع، شامل رشد بازار بین‌المللی، رقابت، مزیت نسبی، ارتباط تکنولوژیک، و مزیت رقابتی، به دولت‌ها کمک می‌کنند تا صنایعی را هدف قرار دهند که پتانسیل رشد بالایی دارند و در عین حال ریسک‌های سیاستی را کاهش می‌دهند. ابزارهای سیاستی مانند مذاکرات تعرفه‌ای، ترویج صادرات، استانداردسازی، زیرساخت‌های خاص، گفت‌وگوی عمومی- خصوصی و یارانه‌های مجاز، در چارچوب قوانین تجارت بین‌المللی، می‌توانند به توسعه صادرات کمک کنند.

طراحی نهادی قوی، مانند آژانس‌های ترویج صادرات با رهبری سطح بالا، مشارکت بخش خصوصی و منابع مالی اختصاصی، برای موفقیت این سیاست‌ها حیاتی است. تجربه کاستاریکا نشان می‌دهد که با هماهنگی و تمرکز بر نیازهای بخش‌های هدف، حتی کشورهای کوچک می‌توانند به موفقیت‌های بزرگ دست یابند.

با این حال، اجرای این سیاست‌ها در کشورهای در حال توسعه با چالش‌هایی مانند محدودیت منابع، تحریفات اقتصادی و پیچیدگی‌های قوانین تجارت بین‌المللی مواجه است. با بهبود حکمرانی اقتصادی و پاسخ‌گویی، کشورهای در حال توسعه می‌توانند از این سیاست‌ها برای توسعه پایدار استفاده کنند؛ اما این فرآیند نیازمند تلاش مستمر و تحلیل دقیق است.

 اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی

سیاست‌های صنعتی در ایران تحت تاثیر محدودیت‌های سیاسی متعددی قرار دارند که انتخاب و اجرای این سیاست‌ها را شکل می‌دهند.

این محدودیت‌ها به‌ویژه در زمینه سیاست‌های صنعتی و توسعه اقتصادی مشهود هستند. به‌دلیل تغییرات مکرر در سیاست‌ها، شرکت‌ها ممکن است به سرمایه‌گذاری‌های لازم برای رقابت‌پذیری در بازارهای جهانی اطمینان نداشته باشند.

جدا از محدودیت‌های سیاسی، توانمندی دولت یکی دیگر از عوامل کلیدی در موفقیت یا شکست سیاست‌های صنعتی است. در ایران، بوروکراسی دولتی با چالش‌های متعددی مواجه است که توانایی اجرای سیاست‌های صنعتی را محدود می‌کند.

بوروکراسی ایران اغلب با مشکلاتی مانند عدم شایسته‌سالاری در انتصابات، دخالت‌های سیاسی در تصمیم‌گیری‌ها و کمبود منابع مالی و انسانی مواجه است. برای مثال، در دهه‌های گذشته، تلاش‌هایی برای توسعه صنایع دانش‌بنیان از طریق پارک‌های علم و فناوری صورت گرفته است. با این ‌حال، ضعف در خودمختاری بوروکراتیک و نفوذ ملاحظات سیاسی در تخصیص منابع، مانع از بهره‌وری این طرح‌ها شده است. جوهاژ و لین به نمونه‌هایی مانند ژاپن و کره‌جنوبی اشاره می‌کند که در آنها نهادهای خودمختار با استخدام شایسته‌سالار، موفقیت سیاست‌های صنعتی را تضمین کردند. در ایران، فقدان چنین خودمختاری اجرای سیاست‌های صنعتی را با مشکل مواجه کرده است.

مفهوم جای‌گیری (embeddedness) به توانایی بوروکراسی در تعامل با بخش خصوصی و کسب اطلاعات از ذی‌نفعان اشاره دارد. در ایران، این تعامل اغلب به‌دلیل فقدان یا کارکرد محدود نهادهای هماهنگ‌کننده مانند شوراهای مشورتی عمومی-خصوصی، محدود است. اقتصاد سیاسی سیاست‌های صنعتی در ایران تحت تاثیر محدودیت‌های سیاسی و توانمندی‌های دولت است.

با الهام از مطالعات جوهاژ و لین، ایران می‌تواند با تقویت خودمختاری بوروکراتیک، ایجاد نهادهای هماهنگ‌کننده و طراحی سیاست‌های هدفمند، به بهبود نتایج سیاست‌های صنعتی خود کمک کند. این رویکرد نه‌تنها به توسعه اقتصادی پایدار کمک می‌کند، بلکه می‌تواند زمینه‌ساز تغییرات مثبت در تعادل سیاسی کشور باشد.

شکل2 حالتی فرضی از یک منحنی امکانات سیاستگذاری صنعتی است که شبیه خط بودجه در اقتصاد خرد است. کشورهای در حال توسعه با بازارهای داخلی کوچک می‌توانند از سیاست صنعتی مبتنی بر صادرات برای توسعه استفاده کنند. انتخاب صنایع با پتانسیل رشد بالا و استفاده از ابزارهای هدفمند می‌تواند ریسک شکست را کاهش دهد. اگرچه انتخاب «برندگان» با قطعیت ممکن نیست، اما دولت‌ها می‌توانند با تحلیل داده‌های تجاری و تمرکز بر صنایعی با مزیت نسبی، ارتباط تکنولوژیک یا بازارهای رو به رشد، شانس موفقیت را افزایش دهند. بهبود حکمرانی اقتصادی و پاسخ‌گویی دموکراتیک نیز به موفقیت این سیاست‌ها کمک می‌کند.

نکته دیگر که برای ایران نیز اهمیت دوچندان دارد سرمایه‌گذاری برای توسعه ظرفیت دولتی در حیطه اجرای سیاست‌های صنعتی است.