راهبردهای تقویت ارتباط بودجه و برنامه‌های توسعه

فرزانه نوبری*-

در برنامه‌های توسعه، بودجه به عنوان آینه تمام‌نمای برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت برای یک سال مالی است. بودجه در واقع چشم‌انداز دولت در انتخاب مسیر توسعه، شیوه و محل تامین منابع است. طبق نتایج به دست آمده در این گزارش، ضعف عملکرد، غفلت از تبعات کسری بودجه، عدم پایبندی دولت‌ها به ثبات سیاست‌های اقتصادی و وجود درآمدهای نفتی به عنوان چهار عامل اصلی ناهماهنگی برنامه‌های توسعه و قانون بودجه سالانه مطرح شده‌اند. از این رو بی‌ثباتی اقتصادی حاصله، منجر به تزلزل امنیت اقتصادی می‌شود. راهکارهای پیشنهادی با هدف همراستایی برنامه و بودجه و به دنبال آن، تقویت امنیت اقتصادی کشور شامل: کوتاه شدن بازه برنامه‌های توسعه، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش سهم درآمدهای نفتی، مدیریت کسری بودجه و تبعات حاصل از آن، پالایش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس، ساماندهی درآمدهای مالیاتی است.
چارچوب قانون بودجه و برنامه‌های توسعه
برنامه‌های توسعه پنج‌ساله یا برنامه‌های میان‌مدت، با توجه به شرایط محیطی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام اسلامی تهیه می‌شوند. برنامه‌های سالانه نیز، بر اساس قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱، باید مطابق با قانون برنامه توسعه و اهداف و سیاست‌های مندرج در آن تعیین شوند. طبق گزارشات منتشرشده، به طور کلی در برنامه پنجم توسعه و از همان سال اول برنامه ارقام عملکرد نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده دارای انحراف بالایی در بخش دریافت‌ها و پرداخت‌ها است، در صورتی که در برنامه‌های اول، دوم، سوم و چهارم توسعه، درصد انحراف عملکرد ارقام بودجه نسبت به پیش‌بینی‌های برنامه به تدریج افزایش یافته و در سال اول برنامه درصد انحراف بسیار پایین بود. همچنین، افزایش درآمدهای نفتی (شامل مالیات بر عملکرد نفت، صادرات نفت‌خام و استفاده از حساب ذخیره ارزی) و استفاده بیشتر از آن در بودجه نسبت به هدف برنامه، انحراف در هزینه‌های جاری دولت را در پی داشته است. با بررسی شاخص‌های اقتصادی کشور طی شش برنامه توسعه می‌توان عملکرد بودجه عمومی با اهداف تعیین‌شده در برنامه‌های توسعه را مقایسه کرد. بررسی میزان عملکرد شاخص‌های برنامه و بودجه طی برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که شاخص‌ها و اهداف کلی جدول (۴) قانون برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ همراه با ۱۵ درصد افزایش مجاز بوده است. سهم صندوق در سال ۱۴۰۰ که سال پنجم و پایانی اجرای قانون برنامه ششم توسعه است، باید معادل ۳۸ درصد، در نظر گرفته شود؛ در حالی که این سهم در بند «الف» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شده و این یکی از موارد مهم تعارض قانون بودجه با مفاد قانون برنامه ششم توسعه به شمار می‌آید.
به طور کلی منابع و مصارف پیش‌بینی شده در قانون، حتی با پذیرش انعطاف ۱۵ درصدی، سقف تعیین شده در برنامه را رعایت نکرده است؛ افزایش منابع باوجود رشد اندک درآمدهایی همچون درآمد مالیاتی، به دلیل عدم رعایت سقف تعیین‌شده درخصوص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی حتی با لحاظ افزایش ۱۵ درصدی است. تفاوت ۱/۷ واحد درصدی نسبت منابع نفتی به کل منابع در قانون بودجه و قانون برنامه، یکی از مهم‌ترین نکات حائز اهمیت در بررسی تطبیقی ارقام مربوط به چارچوب کلی قانون بودجه و جدول شماره ۴ قانون برنامه ششم توسعه است؛ چراکه حتی بدون در نظر گرفتن تحریم و مشکلات صادرات نفت، برای رعایت قانون برنامه ششم توسعه، باید میزان منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی، کاهش پیدا کند تا این نسبت از ۳/۲۷ درصد در قانون بودجه ۱۴۰۰ به ۴/۲۰ درصد در قانون برنامه ششم توسعه، تقلیل یابد.
همچنین تفاوت ۴/۲۴ واحد درصدی نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع عمومی در قانون بودجه و قانون برنامه یکی از مهم‌ترین موارد مغایرت بودجه سال ۱۴۰۰ با برنامه توسعه است. مطابق بررسی‌ها، سقف «فروش اموال منقول و غیرمنقول» دولت، معادل ۱۵۵۰۰ میلیارد ریال در نظر گرفته شده، حال آنکه در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، رقمی معادل ۴۵۲۷۵۰ میلیارد ریال یعنی حدود ۲/۲۹ برابر سقف مورد نظر قانون برنامه ششم توسعه، پیش‌بینی شده است. نکته بسیار مهم، توجه به جزء «۱» بند «ب» ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه است که به موجب آن، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه، ۳۰ درصد تعیین شده و سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم، اضافه می‌شود؛ بر همین اساس، سهم صندوق در سال ۱۴۰۰ که سال پنجم و پایانی اجرای قانون برنامه ششم توسعه است، باید معادل ۳۸ درصد، در نظر گرفته شود؛ در حالی که این سهم در بند «الف» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شده و این یکی از موارد مهم تعارض قانون بودجه با مفاد قانون برنامه ششم توسعه به شمار می‌رود.
بنابراین اگر اهداف مورد انتظار بودجه در هر دوره از برنامه مالی (برنامه درازمدت، برنامه عمرانی پنج‌ساله، برنامه سالانه) با نتایج حاصله منطبق نباشد، انحرافی در بودجه حاصل می‌شود. بررسی دقیق‌تر بخش درآمدها و هزینه‌ها، سبب درک بهتر شدت تغییرات و تعرض از سقف برنامه‌های توسعه در قانون بودجه می‌شود.
مقایسه رشد منابع و مصارف بودجه با برنامه ششم توسعه (۱۴۰۰-۱۳۹۶)
با مقایسه منابع و مصارف قانون بودجه ۱۴۰۰-۱۳۹۶، با قانون برنامه ششم توسعه طبق جدول شماره (۱) به تحلیل برخی وضعیت‌ها پرداخته می‌شود:
درآمدها
بخش درآمدی طبق قانون برنامه ششم توسعه باید از رشد متوسط ۸۸/۲۳ درصدی برخوردار باشند؛ حال آنکه بررسی‌ها حاکی از پیشرفت ۷/۰ دهم درصدی قانون بودجه ۱۴۰۰ از هدف‌گذاری برنامه ششم توسعه است. بودجه ۱۴۰۰، ۲۸۸۲ همت است که در مقایسه با بودجه ۱۳۹۹، ۲/۴۲ درصد رشد داشته است، همچنین در بخش بودجه عمومی که ۱۲۷۷ همت پیش‌بینی شده ۹۱۸ همت هزینه جاری و مابقی عمرانی است. درباره درآمدهای مالیاتی قانون بودجه ۱۴۰۰، پیش‌بینی شده که ۳۲۵ همت درآمد حاصل شود و این رقم در قانون برنامه ششم توسعه ۳۲۲ همت در نظر گرفته شده است؛ یعنی حدود ۱۰۰ درصد قانون پیش‌بینی شده است. این رقم در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به ۱۳۹۹،۱۲۱ همت افزایش داشته است.
واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای
درآمدهای این بخش عمدتا معطوف به صادرات نفت و گاز است. سهم در نظر گرفته شده ۳۴۹ همت پیش‌بینی شده که این میزان نسبت به مبلغ ۱۳۲ همت تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه، ۲۱۷ همت بیشتر است. این منابع به دلیل تحریم‌ها و کاهش فروش نفت، اقتصاد کشور را با تکانه‌ها و شوک‌های تورمی و انتظاری زیادی روبه‌رو کرده است. بنابراین، گره زدن بودجه جاری به درآمدهای نفتی به دلیل نوسانات و عدم تحقق با حجم پیش‌بینی شده، مشکلات جدی ازجمله کسری بودجه شدید و تورم را به ارمغان می‌آورد.
رشد ۱۶۴ درصدی صادرات نفت و گاز نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ خلاف برنامه، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و اصلاح ساختار بودجه تلقی می‌شود. در قانون بودجه سال‌جاری درآمد نفت و گاز به ۳۴۹ همت افزایش یافته که در بودجه ۱۳۹۹ بالغ بر ۵۷ همت بوده است. علاوه بر این دولت برای سال ۱۴۰۰، ۳۶ همت از منابع صندوق توسعه ملی پیش‌بینی کرده که این منبع از جنس نفتی بوده و تنها به لحاظ استاندارد بودجه‌نویسی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی گنجانده شده است. در مجموع، ارقام نفتی بودجه در حدود ۳۸۶ بوده که سهم بیش از۳۰ درصدی از منابع ۳ همت ۱۲۷۷ همت قانون بودجه سال ۱۴۰۰ را به خود اختصاص داده است. درصد تغییر این بخش، در حدود ۱۸۳ درصد نسبت به قانون برنامه با توجه به قانون بودجه ۱۴۰۰، در نظر گرفته شده است.
واگذاری دارایی‌های مالی
در برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه برای سال‌جاری بیش از ۵۷ همت منابع از محل واگذاری دارایی‌های مالی مفروض شده که در قانون بودجه این رقم ۴۲۷ همت با رشد ۵۴۹ درصدی مشاهده می‌شود. از این میزان سهم اوراق مالی ۱۳۲ همت درج شده که نسبت به برش برنامه ششم (۵۵ همت) بالغ بر ۱۴۰ درصد رشد دارد. با توجه به اینکه فروش اوراق در واقع موکول کردن بدهی‌ها به آینده است و مساله اصلی بازپرداخت اصل و سود آن بوده که با توجه به شرایط موجود در کشور که تامین منابع با مضیقه روبه‌رو است، احتمال نکول آن را بالا می‌برد. تغییرات در نظر گرفته‌شده در این بخش از مصارف، طبق قانون بودجه ۱۴۰۰ و برنامه توسعه همان سال بالغ بر ۳/۶۴۸ دهم درصد است که رشدی بی‌سابقه طی سال‌های برنامه‌های توسعه قلمداد می‌شود. درخصوص فروش اوراق به عنوان یکی از درآمدهای دولت طبق قانون برنامه ششم توسعه ۵۵ همت حق فروش اوراق مالی تعیین شده که دولت در قانون بودجه ۱۳۲ همت پیش‌بینی کرده که نسبت به سقف تعیین‌شده ۷۷ همت بیشتر است.
مصارف
بر اساس قانون برنامه ششم توسعه، هزینه جاری و عمرانی دولت ۴۴۸ همت تعیین شده که در بودجه ۱۴۰۰ رقم ۹۱۸ همت را پیش‌بینی کرده است. در این بخش، اعتبارات هزینه‌ای نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم رشد ۱۰۴ درصدی دارد که با توجه به تشدید تحریم‌ها و افت صادرات نفت، جای بسی تامل آن هم در آخرین قانون بودجه برنامه ششم توسعه دارد. البته، این میزان رشد خلاف برنامه ششم و اصلاح ساختار بودجه و کاهش هزینه‌ها قلمداد می‌شود. اعتبارات طرح‌های عمرانی که از جنس آبادانی و توسعه محسوب می‌شود رشد ۲۰ درصدی نسبت به برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ دارد. در مجموع، درصد تغییرات این بخش ۹۷ درصد است که در مقابل تغییرات ۷/۰ درصدی درآمد، رشد قابل‌توجهی است.
عامل ناهماهنگی برنامه و بودجه
بررسی دلایل انحراف بودجه از برنامه توسعه می‌تواند در نوع بودجه‌ریزی و شناخت علل انحراف آن کمک‌کننده باشد. بررسی گزارش عملکرد برنامه ششم توسعه، نشان می‌دهد که عملکرد آن موفقیت‌آمیز نبوده است. به طور کلی نیز ضعف عملکرد، وجود درآمدهای نفتی و عدم پایبندی دولت‌ها به ثبات سیاست‌های اقتصادی و همچنین تبعات کسری بودجه دلایل اصلی ناهماهنگی‌ها به شمار می‌رود.
ملاحظات امنیت اقتصادی
امنیت اقتصادی، بیانگر حفظ و ارتقای شیوه زندگی مردم یک جامعه است. حال آنکه افزایش بی‌ثباتی‌های اقتصادی به کاهش امنیت اقتصادی منجر می‌شود. تدوین برنامه‌های توسعه به جهت ایجاد خط‌مشی اقتصادی، سیاسی مشخص برای بهبود عملکرد امری ضروری است، در واقع قانون بودجه سالانه برای پیشبرد اهداف توسعه اقتصادی ارائه می‌شود. با نگاهی عمیق‌تر در‌می‌یابیم، بودجه در واقع چشم‌انداز دولت در انتخاب مسیر توسعه، شیوه و محل تامین منابع است. حال آنکه رویکردهای خلاف مسیر سیاست‌های برنامه‌های توسعه اقتصادی همچون: ضعف ساختاری بودجه‌ریزی و عملکرد، عدم پایبندی دولت به ثبات سیاست‌های اقتصادی، وابستگی فزاینده بودجه به نفت و تبعات کسری بودجه فزاینده (تورم، نقدینگی و…) سبب ناهمسو شدن روند عملکرد قانون بودجه سالانه و برنامه‌های توسعه می‌شود؛ رخدادی که از یک‌سو منجر به هدررفت منابع و از سوی دیگر کمبود منابع حوزه‌های تولید، سرمایه‌گذاری و کاهش رشد اقتصادی را به همراه دارد. این ناترازی‌ها به کاهش کیفیت زندگی و نارضایتی حاصل از عدم تحقق برنامه‌های توسعه‌ای و عدالت‌محوری قانون بودجه می‌انجامد؛ رویدادی که امنیت اقتصادی کشور را بسیار متاثر خواهد کرد. در ادامه به ارائه راهکارهایی جهت نزدیک شدن ارقام عملکرد قانون بودجه سالانه به مصوبات قانون برنامه توسعه، پرداخته می‌شود.
کوتاه شدن بازه برنامه‌های توسعه
با نگاهی به تغییرات وضعیت ایران تنها در پنج سال برنامه ششم توسعه شدت تغییرات غیرقابل پیش‌بینی عیان می‌شود. در واقع جامعیتی که برنامه‌های پنج سال به دنبال آن بوده‌اند هیچگاه محقق نشده و نمی‌شود. به بیانی، برنامه‌ریزی باید در چارچوب عمر دولت‌ها صورت گیرد تا سنجش کیفیت برنامه‌ریزی و اجرایی شدن آن دستخوش قضاوت‌های سیاست‌زده نشود.
ارائه زودهنگام لایحه بودجه
تاخیر در ارائه لایحه فرصت بررسی کارشناسی تمامی بندها و اعمال اصلاحات ضروری را نمی‌دهد، به همین خاطر سبب مغفول ماندن بخش اعظمی از ردیف‌ها و ناعادلانه شدن برخی از تخصیص‌ها خواهد شد. با ارائه زودهنگام لایحه، می‌توان فرصت کافی برای ورود به جزئیات بودجه را یافت و تغییرات کارشناسی را به خوبی اعمال کرد.
کاهش سهم درآمدهای نفتی
نوسانات قیمتی و تشدید تحریم‌ها در سال‌های اخیر، دستیابی به درآمدهای حاصله از این حوزه را به امری دور از انتظار مبدل کرده است. با حرکت به سمت درآمدهای پایدار می‌توان به پیش‌بینی دقیق‌تر از روند بودجه و برنامه دست یافت.
مدیریت کسری بودجه و تبعات حاصل از آن
سه مورد زیر به طور خلاصه در این خصوص ارائه شده است: مدیریت هزینه و اصلاح درآمد با کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و افزایش سهم مالیات در بودجه، کاهش هزینه‌های دولت به شیوه جلوگیری از موازی‌کاری برخی نهادها و شفافیت در عملکرد سازمان‌ها.
پالایش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس
بودجه سالانه باید طبق محدودیت‌ها و ظرفیت‌های حال حاضر کشور تدوین شود. بیش‌برآوردی منابع و مصارف، دستیابی به اهداف توسعه را با چالش‌های متعددی مواجه می‌کند.
ساماندهی درآمدهای مالیاتی
بررسی معافیت‌ها و فرار مالیاتی در وضعیت رکودی حال حاضر کشور که امکان افزایش نرخ مالیات وجود ندارد، امری ضروری است.
*پژوهشگر اقتصادی

منبع

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

پنج + دوازده =