«قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي» با هدف تشويق ورود سرمايه خارجي در كشور و توسعه سرمايه‌گذاري خارجي و آيين‌نامه اجرايي آن در سال 1381 تصويب شد. اما سوال اين است كه آيا تصويب اين مقررات توانسته است موانع سرمايه‌گذاري خارجي را برطرف كرده و به تشويق سرمايه‌گذاري خارجي بينجامد؟ در اين خصوص، شاخص‌هاي جهاني معيار مناسبي براي قضاوت است. «شاخص آزادي اقتصادي بنياد هريتيج» و «گزارش رقابت‌پذيري جهاني» مي‌تواند كارايي نظام سرمايه‌گذاري خارجي را انعكاس دهد. شاخص آزادي اقتصادي جهان كه بيش از 20 سال از عمر آن مي‌گذرد، حاصل دو دهه تلاش مشترك «بنياد هريتيج» و «وال استريت ژورنال» است كه با پوشش 186 كشور، 99درصد از مردم جهان را دربرمي‌گيرد. شاخص‌هاي آزادي اقتصادي جهان شامل نماگرهاي حقوق مالكيت، فقدان فساد، آزادي مالياتي، مخارج دولت، آزادي كسب‌وكار، آزادي بازار نيروي كار، آزادي پولي، آزادي تجاري، آزادي سرمايه‌گذاري و آزادي مالي مي‌شود. بر اين اساس، بررسي نماگر «آزادي سرمايه‌گذاري» شاخص آزادي اقتصادي بنياد هريتيج مي‌تواند انعكاس كارايي قوانين و مقررات راجع به سرمايه‌گذاري خارجي در كشور باشد.  در اين ميان، نماگر آزادي سرمايه‌گذاري شاخص آزادي اقتصادي بنياد هريتيج، متغيرهاي «قوانين سرمايه‌گذاري»، «تشويق سرمايه‌گذاري خارجي توسط دولت از طريق رفتار عادلانه با سرمايه‌گذاران»، «محدوديت‌هاي دسترسي به ارز خارجي»، «برخورد يكسان قانون با بنگاه‌هاي خارجي و داخلي»، «محدوديت تحميلي دولت بر انتقالات سرمايه» و «بسته بودن صنايع خاص روي سرمايه‌گذاري خارجي به دليل امنيت ملي» را مورد بررسي قرار مي‌دهد. از سوي ديگر، براساس گزارش رقابت‌پذيري جهاني، از ميان نهادهاي بين‌المللي كه هر ساله توان رقابت اقتصادها را ارزيابي مي‌كنند، شاخص رقابت‌پذيري جهاني (GCI) مجمع جهاني اقتصاد از اهميت و اعتبار ويژه‌يي برخوردار است. مجمع جهاني اقتصاد از سال 1979 تاكنون، هر سال ارزيابي‌هاي خود را در موضوع توان رقابت منتشر كرده و بررسي‌هاي متوالي در روندهاي هر كشور صورت داده و طي اين دوره بارها روش‌شناسي شاخص خود را اصلاح كرده است. اركان دوازده‌گانه توان رقابت عبارتند از: نهادها، زيرساخت‌ها، ثبات اقتصادي كلان، سلامت و آموزش پايه، آموزش عالي و مهارت‌افزايي، كارايي بازار كالاها، كارايي بازار نيروي كار، توسعه بازار مالي، آمادگي‌هاي تكنولوژيك، اندازه بازار، انعطاف بازار و نوآوري. هر يك از اين اركان دوازده‌گانه داراي متغيرهاي متعددي است. در محاسبه ركن اول (نهادها) و ركن ششم (كارايي بازار كالاها) به متغيرهاي مربوط به سرمايه‌گذاري توجه شده است. در ادامه اين دو ركن مورد بررسي قرار گرفته و جايگاه كشور ايران در ميان 144 كشور در سال 2013 منعكس شده است:

  ركن اول؛ نهادها

محيط نهادي چارچوبي را شكل مي‌دهد كه افراد، بنگاه‌ها و دولت بر اساس آن تعامل مي‌كنند و توليد، ثروت و درآمد اقتصاد ملي را مي‌سازند. كيفيت نهادها نقش مهمي در كسب رقابت‌پذيري و رشد اقتصادها دارد و بر تصميمات سرمايه‌گذاري و سازمان توليد اثرگذار است و نقش محوري در زمينه شيوه توزيع سود در جوامع و شيوه پخش هزينه راهبردهاي توسعه ايفا مي‌كند. به عنوان مثال مالكان زمين، سهامداران شركت‌ها و صاحبان حقوق مالكيت فكري در صورتي كه حقوق آنها به عنوان مالك رعايت نشود، بعيد است جهت ارتقا و نگهداري ملك خود سرمايه‌گذاري كنند. البته نهادها در اين شاخص منحصر به حوزه حقوق و قوانين نيستند، بلكه نگرش دولت به جايگاه بازار و معيار كارايي نيز حايز اهميت است، اما در اين تحقيق تنها متغيرهاي حقوقي ركن نهادها براي توصيف وضعيت نظام حقوقي ايران در فرآيند رشد اقتصادي مورد توجه قرار گرفته است. در ميان اركان دوازده‌گانه گزارش رقابت‌پذيري جهاني، ركن اول داراي بيشترين متغير مرتبط با نظام حقوقي است كه هر يك از اين متغيرها و رتبه ايران در ميان 144 كشور به شرح ذيل است: نماگر حقوق مالكيت (86)، حمايت از حقوق مالكيت فكري (127) استقلال قضايي (89) بار مقررات (125)، كارآمدي نظام حقوقي در حل‌وفصل اختلافات (94)، كارايي نظام حقوقي در تغيير قوانين (130)، شفافيت سياست‌گذاري دولت (127)، اطمينان از خدمات پليس (80)، حفاظت از منافع سهامداران و سرمايه‌داران خرد در نظام حقوقي (128)، حمايت از سرمايه‌گذاران (117)

 ركن دوم؛ كارايي بازار كالاها

كشورهايي كه بازار كالا در آنها با ويژگي‌هاي نزديك به كارايي عمل مي‌كنند، امكان تركيب بهتر كالاها و خدمات، كيفيت و قيمت مناسب‌تر و در نهايت برتري تجاري داخلي و خارجي را دارند. بهترين شرايط بازار زماني فراهم مي‌شود كه دولت در عين بسترسازي براي عملكرد رقابتي بازار، خود مداخلات غيرضروري و اختلال‌زا را به حداقل برساند؛ به عنوان مثال، قوانين و مقررات مربوط به مالكيت، مبادله، ماليات‌ها و سرمايه‌گذاري داخلي و خارجي را به گونه‌يي سامان دهد كه بيشترين نفع را به بازار رقابتي داخلي برساند. در ميان متغيرهاي ركن ششم، «اجراي سياست‌هاي ضدانحصار و حمايت از رقابت» با توجه به ارتباطي كه با قانون اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي دارد و «تاثير نظام ماليات بر انگيزه سرمايه‌گذاري) از بيشترين ارتباط با نظام حقوقي برخوردارند كه جايگاه ايران در اين متغيرها به ترتيب 83 و 85 است.

 رتبه ايران در نماگرهاي حقوقي شاخص

چنانكه مشخص است، رتبه ايران در شاخص‌هاي جهاني كه به نحوي وضعيت كشورها را از نظر سرمايه‌گذاري خارجي مورد بررسي قرار مي‌دهند، نامطلوب است. يكي از عواملي كه در اين امر تاثير مي‌گذارد، مشكلات قانون مربوط، يعني قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي و آيين‌نامه اجرايي آن است. مشكلات متعددي در اين قانون وجود دارد كه بررسي آنها و ارائه پيشنهاد نياز به فرصت كافي و مطالعه همه‌جانبه است. در اين راستا، مناسب است تا جهت رفع محدوديت موجود در قانون ما براي سرمايه‌گذاري خارجي، با توجه به حساسيت دولت و عدم امكان تغيير نظر قانونگذار در اين مورد به لحاظ مصلحت‌هاي سياسي، مشوق‌هايي لحاظ شود تا اين محدوديت جبران شود.

 چگونه سرمايه‌ها قابل پذيرش باشد؟

در عين حال، براي اينكه از يك‌سو، روش‌هاي مجاز سرمايه‌گذاري در حوزه اقتصادي دولتي تبيين شود و هم از سوي ديگر اين تبيين در تباين با آموزه‌هاي حقوقي نباشد، اصلاحاتي بايد مدنظر قرار گيرد كه بر اساس آن، «سرمايه‌گذاري خارجي» از دو طريق قابل پذيرش خواهد بود: الف- سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي در كليه بخش‌هاي عمومي و خصوصي در چارچوب روش‌هاي مشاركت مدني، بيع متقابل و ساخت، بهره‌برداري و واگذاري كه برگشت سرمايه و منافع حاصله صرفا از عملكرد اقتصادي طرح مورد سرمايه‌گذاري ناشي شود و متكي به تضمين دولت يا بانك‌ها يا شركت‌هاي دولتي نباشد. ب- سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي در زمينه‌هايي كه فعاليت بخش خصوصي در آن مجاز باشد در چارچوب هر يك از روش‌هاي سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي…

 بررسي درخواست‌ها ظرف 10 روز

بر اين اساس، سازمان سرمايه‌گذاري مكلف است درخواست‌هاي سرمايه‌گذاري را پس از بررسي مقدماتي حداكثر ظرف 10روز از تاريخ دريافت آنها همراه با نظر خود در هيات مطرح كند. هيات موظف است حداكثر ظرف مدت 20روز از تاريخ مطرح شده درخواست‌هاي مذكور را بررسي كند. در اين زمينه كارشناسان پيشنهاد داده‌اند كه به‌جاي كاهش مدت زمان انجام فرآيند تصويب مجوز قانونگذاري در سازمان و هيات يا در كنار اين اصلاح، بر شمول مهلت‌هاي مذكور بر تمام مجوزهاي لازم براي شروع سرمايه‌گذاري از تمام دستگاه‌ها تاكيد شود. بدين‌ترتيب كه كليه دست گاه‌هايي كه مجوزهاي خاص سرمايه‌گذاري، مثلا در حوزه داروسازي، صادر مي‌كنند، مكلف باشند در مهلت مقرر پايه تقاضاي متقاضي را اعلام كنند.  همچنين در آيين‌نامه اجرايي قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مقرر شده است: «ورود سرمايه نقدي و غيرنقدي خارجي صرفا براساس مجوز سرمايه‌گذاري انجام مي‌گيرد و به مجوز ديگر نياز نيست.» با وجود اين، ابهام در اين است كه آيا اول صدور مجوز سرمايه‌گذاري خارجي، سرمايه‌گذار خارجي را از كسب مجوزهاي سرمايه‌گذاري خاص بي‌نياز مي‌كند يا خير؟ در پاسخ بايد گفت، عدم اعلام نظر وزارتخانه ذي‌ربط ظرف مدت 10 روز از تاريخ وصول استعلام، به منزله موافقت آن وزارتخانه با سرمايه‌گذاري مزبور تلقي مي‌شود. بنابراين سازمان مي‌تواند از وزارتخانه‌هاي ذي‌ربط اقدام به استعلام كند و مهلت لازم براي پاسخ به اين استعلام 10روز بوده و ضمانت اجراي عدم پاسخ، محمول بودن سكوت بر موافقت است.  در هر حال، چنانچه صدور مجوز سرمايه‌گذاري نيازمند هماهنگي با وزارتخانه‌ها و ساير دستگاه‌هاي ذي‌ربط باشد يا سرمايه‌گذاري در يك حوزه خاص نياز به مجوزهاي ديگري غير از مجوز سرمايه‌گذاري داشته باشد، پاسخ دستگاه مربوطه بايد ظرف 10روز به سازمان واصل شود تا همراه نظر سازمان در هيات مطرح شود. عدم اعلام نظر وزارتخانه ذي‌ربط ظرف مدت 10روز از تاريخ وصول استعلام، به منزله موافقت آن وزارتخانه با سرمايه‌گذاري مزبور تلقي مي‌شود. يكي از چالش‌هاي سرمايه‌گذاري خارجي، مشكل تعدد مجوزها و نامعلوم بودن آنهاست. مجوزهاي لازم براي سرمايه‌گذاري خارجي به دو دسته تقسيم مي‌شوند.  در اين بين، منظور از مجوز عام، مجوز سرمايه‌گذاري موضوع قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي است كه براي هر نوع سرمايه‌گذاري لازم است و منظور از مجوزهاي خاص، اين است كه سرمايه‌گذاري در كشور نيازمند اخذ مجوزهاي متعدد از مراجع مختلف است.

 بلاتكليفي سرمايه‌گذار در تهيه مجوزها

در هر حال، يكي از مشكلات سرمايه‌گذاري، چه براي سرمايه‌گذار داخلي و چه سرمايه‌گذار خارجي، نامشخص بودن اين مجوزها در هر يك صنايع است. مكلف كردن سرمايه‌گذار خارجي به كسب مجوزهاي خاص سرمايه‌گذاري در مقررات مختلف علاوه بر مجوز عام مذكور در قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مشكلات متعددي را در مسير سرمايه‌گذاري خارجي ايجاد مي‌كند؛ بنابراين پيش‌بيني راهكاري براي حل اين مشكل ضروري است. با توجه به اينكه دستگاه‌هاي ذي‌ربط مكلف به معرفي نماينده تام‌الاختيار به سازمان سرمايه‌گذاري و كمك‌هاي اقتصادي و فني ايران شده‌اند، علي‌الاصول، موافقت اين نمايندگان در سازمان با صدور مجوز سرمايه‌گذاري خارجي، بايد در حكم موافقت هر يك از دستگاه مربوط با حوزه فعاليت سرمايه‌گذاري محسوب شود و در نتيجه سرمايه‌گذار خارجي از كسب مجوزهاي خاص براي سرمايه‌گذاري در يك حوزه معاف شود. علاوه بر اين، در آيين‌نامه اجرايي قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مقرر شده است: «ورود سرمايه نقدي و غيرنقدي خارجي صرفا براساس مجوز سرمايه‌گذاري انجام مي‌گيرد و به مجوز ديگري نياز نيست.»

 تكليف مشوق‌هاي مالياتي سرمايه‌گذار

همچنين ضرورت دارد كه قانونگذار در متن قانون، مشوق‌هاي مالياتي براي سرمايه‌گذار خارجي لحاظ كنند. سرمايه‌گذاري خارجي در بخش مالياتي با دو چالش عمده روبه‌روست كه حل آن از اعطاي مشوق مالياتي ضروري‌تر به نظر مي‌رسد. در اين ميان، هر چند تاكيد شده كه «سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي مشمول اين قانون از كليه حقوق، حمايت‌ها و تسهيلاتي كه براي سرمايه‌گذاري‌هاي داخلي موجود است به‌طور يكسان برخوردار هستند» و مقرر شده كه «سرمايه‌گذاران خارجي از رفتار يكسان با سرمايه‌گذاران داخلي برخوردارند»، اما رويه‌هاي موجود، از جمله رويه‌هاي مراجع مالياتي، به‌دليل ابهام و پيچيدگي به نحوي است كه سرمايه‌گذار خارجي را با مشكلاتي مواجه مي‌كند. به همين دليل است كه معمولا سرمايه‌گذاران خارجي تكليف پيگيري امور مالياتي را به طرف ايراني واگذار مي‌كنند.  لذا حل اين مشكلات كه در رويه موجود وجود دارد از اعطاي امتيازات مالياتي مهم‌تر است. هر چند اين اصلاحات ضروري و بسيار مهم هستند اما به نظر مي‌رسد تنها با اصلاح رويه‌هاي موجود در مراجع مالياتي بدون اصلاح قانون يا آيين‌نامه قابل دسترسي هستند. به عنوان مثال مي‌توان مراحل، هزينه‌ها و مدت زمان صدور مفاصاحساب مالياتي را براي سرمايه‌گذاران خارجي به زبان‌هاي مختلف فراهم كرد و با هماهنگي با وزارت اقتصادي و دارايي نسبت به صدور مفاصاحساب قطعي بدون مقيد كردن آن به اطلاعات موجود اقدام كند. ضمن اينكه مشوق‌هاي مالياتي نيز مي‌تواند در تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مفيد باشد.

همچنين در رسيدگي به دعاوي سرمايه‌گذار خارجي در مرجع قضايي بين‌المللي بايد در راستاي بهبود محيط كسب‌وكار و به‌ويژه بهبود وضعيت شاخص لازم‌الاجرا شدن قراردادها، بستر طرح و رسيدگي به دعاوي سرمايه‌گذاري خارجي، علاوه بر قانون تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي مبني بر نحوه حل و فصل اختلافات بين دولت و سرمايه‌گذار خارجي؛ در مراجع حقوقي و قضايي بين‌المللي پيش‌بيني و در متن قانون لحاظ شود. در پايان، بايد يادآور شد كه مركز بين‌المللي براي حل و فصل اختلافات ناشي از سرمايه‌گذاري (ICSID) اختصاصاً براي حل و فصل اختلافات سرمايه‌گذاري ناشي از سرمايه‌گذاري بين سرمايه‌گذاران و دولت‌ها تاسيس شده است. بسياري از معاهدات دوجانبه و چندجانبه سرمايه‌گذاري در ماده حل‌وفصل اختلافات، ايكسيد را به اين منظور تعيين مي‌كنند. بنابراين پيشنهاد پيوستن به كنوانسيون ايكسيد بايد مد نظر قرار گيرد و البته تصويب آن نيازمند طي تشريفات تصويب است.

منبع: روزنامه تعادل