مقدمه

لایحه مدیریت بدهی های عمومی با پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در دیماه 1400 در 34 ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. در مقدمه توجیهی این لایحه هدف از ارائه آن موارد زیر ذکر شده است: به منظور اطمینان نسبت به تامین نیازهای مالی دولت، بازپرداخت تعهدات آن با کمترین احتمال ریسک و هزینه ممکن و ارتقای ظرفیت تامین مالی دولت از طریق بکارگیری رویه های مناسب و مدیریت و نظارت موثر بر ایجاد و تسویه بدهی های عمومی و ساماندهی، حفظ و تنظیم بازار شفاف، منصفانه و کارای اوراق بهادار دولت و سازگاری رویه های مدیریت مالی عمومی از جمله بودجه ریزی، مدیریت نقدینگی، حسابداری، گزارشگری و حسابرسی با فرآیندهای مدیریت بدهی های عمومی.

تا پیش از تصویب ماده (1) قانون رفع موانع تولید رقابت­پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394، در مورد ارقام بدهیهای دولت رقم دقیق و در مورد تنوع و تعیین آن هیچ وضعیت روشن و ارقام دقیقی در اختیار نبود. بعد از تصویب این قانون مشخص شد در این قسمت چشم­انداز بسیار بدی وجود دارد و اگر دولتها بخواهند با همین وضعیت مدیریت مالیه خود را به پیش ببرند کشور و دولت در سالهای پیش­رو ورشکسته خواهد شد. این بود که موضوع مربوط به ساماندهی این بدهیها شکل جدی تری به خود گرفت.

بر اساس گزارش سازمان برنامه و بودجه در تابستان 1400 افزایش چشمگیر بدهیهای دولت به موسسات و نهادهای عمومی در سالهای آتی گریزناپذیر است. در صورت تداوم تحریمها، بدهیهای مزبور که عمدتا مربوط به افزایش بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق توسعه ملی(برمبنای نرخ تسعیر ارز سامانه(ETS) می­باشد در اسفند سال 1400 به 1381 هزار میلیارد تومان بالغ شود که نسبت به سال 1399 با رشد 81 درصدی مواجه خواهد بود[1] و بدهی دولت به سیستم بانکی تحت سناریوی ادامه تحریمها در سال 1400 با افزایش 22 درصدی نسبت به سال 1399 به حدود 318 هزار میلیارد تومان برسند. بدهی مزبور در صورت تداوم تحریمها براساس برآورد مدل گزارش در سال 1406 به 768 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.

تحت سناریوی رفع تحریمها، بدهیهای دولت به بخشهای مختلف اقتصادی در پایان سال 1400 با رشد 44 درصدی نسبت به سال 1399 به 1891 هزار میلیارد تومان برسد. همچنین برآوردها نشان میدهد که بدهیهای اسمی دولت به بخشهای مختلف در سال 1406 نسبت به سال 1399 نزدیک به 11 برابر شده و به 15456 هزار میلیارد تومان برسد.

در خصوص موضوعات مطرح شده در لایحه مدیریت بدهیهای عمومی نکات زیر قابل ذکر است:

• مدیریت بدهی­های دولت یکی از وظایف کلیدی حاکمیتی است که متاسفانه بدلیل وجود درآمدهای نفتی تقریباً با یک قرن تأخیر ارائه شده است. اگر بدهی­های دولت بدرستی و بهنگام مدیریت می­شد احتمالا امروزه بخشی از تورم که ناشی از افزایش نقدینگی ناشی از استقراض دولت از بانک مرکزی است چنین افسارگسیخته نمی­شد یا کسری­های ناشی از استفاده نابهنگام و ناکارآمد از صندوق­های بازنشستگی در دهه های گذشته بعنوان یک قلک و تبدیل آن به یک بحران در شرایط کنونی به وجود نمی­آمد و دهها مورد دیگر که بدلیل عدم وجود قانونی ظاهر شده است (البته صرفنظر از این موضوع است که اگر قانون چنین مهم وجود داشت احتمالاً همین اتفاقات کم و بیش رخ می­داد) لذا تصویب چنین قانونی با اصلاح مفاد آن از ضروریات اصلی حوزه حاکمیتی است.
• یکی از اصلی­ترین نکته­ها در این حوزه تعریف دقیق مرز بین بخش دولتی و خصوصی است و ضابطه داشتن بالای 50 درصد سهم توسط دولت در این حوزه بدلیل تسلط دولت بر امور در این شرکت­ها و نهادها عملاً کارساز نبوده است. به عبارت دیگر اگر چه دولت فاقد سهم مدیریتی در این شرکت­هاست ولی عملاً تمامی سیاست­ها و مقررات و روش­های اجرائی عملاً توسط دولت تعیین می­شود. یکی از بارزترین مثال­ها در این حوزه بورس­ها هستند اگر چه به ظاهر غیردولتی هستند ولی کیست که نداند که مدیر عامل بورسها شخصا توسط وزیر اقتصاد به صورت صریح و یا ضمنی منصوب میشوند. آخرین نمونه در این حوزه انتصاب مدیرعامل هلدینگ خلیج فارس بعنوان بزرگ­ترین شرکت بورسی بوده که با دستور مستقیم دولت انجام شد لذا بطور طبیعی این نوع شرکت­ها کماکان در تصمیمات خود خواسته و یا ناخواسته برای دولت بدهی­های ناخواسته ایجاد خواهند کرد و در نهایت بدهی­های ایجاد شده توسط به ظاهر بخش غیردولتی در نهایت توسط ملت پرداخت خواهد شد. نمونه دیگر این مثال زیان­های انباشته شرکت­های حاکمیتی مثال شرکت­های بازرگانی دولتی، سازمان تعاونی روستایی، و یا شرکت پشتیبانی امور دام هستند. که در عمل علیرغم اینکه با مکانیسم بازار فعالیت می­کنند ولی زیان­های انباشته آنها در نهایت توسط بخش عمومی پرداخت می­شود و لذا تعریف دقیق حاکمیت دولتی و خصوصی اصلی­ترین موضوع این لایحه است که در عمل مغفول مانده است .

3- یکی از نکات طرح شده در این لایحه تعریف دارایی دولت است. از آنجائیکه تاکنون بدلیل نبود تعریف مشخص از دارایی های دولت امکان بهره گیری از تأمین مالی مبتنی بر  این دارایی ها در  بازار سرمایه وجود نداشت الان راحت‌تر تامین می‌کند لذا بیم آن می رود با تعریف جدید با وثیقه گذاشتن این دارایی ها عملاً تامین مالی روزمره دولت از این طریق صورت بگیرد و دولت بدتر از قبل روز به روز بدهکار می شود. کما اینکه این هدف در بند 2 ماده 2 نیز به صراحت بیان شده است.

باید به صراحت به این نکته پرداخت که مأموریت این لایحه در واقع «تامین مالی دولت مبتنی بر دارایی­های شناسایی شده است» لذا عنوان آن درست نیست و تصویب این لایحه می­تواند دولت را بدهکارتر از قبل نماید.

[1] – اگرچه این رشد 81 درصدی سالیانه در سال 1399 بیشتر به افزایش بار تعهدات دولت بابت تسهیلات ارزی بند (ه) تبصره (4) قانون بودجه سال 1399 و مابه­التفاوت سهم 20 درصد تا 36 درصد صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در سالهای اخیر مربوط می­شود، لیکن رشد تعهدات دولت بابت حق بیمه­ها و سود مانده مطالبات سازمان تامین اجتماعی با روش محاسبه سند مرکب موجب می­شود که در سالهای آتی بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی هم­پای بدهیها به صندوق توسعه ملی افزایش یابد.