مراجعه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نشان میدهد که برای تحقق اهداف مصرح در این قانون نهادهای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادیِ باید شکل گیرد تا دستیابی به این اهداف فراهم شود. بر این اساس، قانون مذکور بیانگر نهادها و مناسبات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی است که به منظور کارکرد مناسب، برای هر کدام از آنها مباحث، اصول و وظایفی را مورد توجه قرار داده است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تضمینکننده نفی هرگونه انحصار اقتصادی و در این مسیر بدنیال سپردن سرنوشت مردم بدست خودشان است و این همان تسهیل مسیر برای تقویت رقابت در عرصههای اقتصادی است و بدنبال تقویت مشارکت مردم در انجام فعالیتهای اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی است.
موضوع مربوط به رشد و تکامل(توسعه) در راستای تحقق بنیادهای اقتصادی و فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلاقیت، تأمین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد اشتغال در این قانون مورد تأکید قرار گرفته است.
مجلس شورای اسلامی یکی از قوای سهگانه کشور است که بر اساس اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی است که نمایندگان آن با رأی مستقیم مردم انتخاب میشوند. مطابق اصول قانون اساسی وظایف مجلس شورای اسلامی را میتوان به سه دسته زیر تقسیمبندی کرد:[۱]
- قانونگذاری
- نظارت
- انجام امور نمایندگی در حوزههای انتخابیه
انجام هر کدام از وظایف مستلزم همکاری تمامی قوا و کنشگران در جامعه اعم از خانوارها، بنگاهها و تمامی آحاد جامعه است.
قاعده پذیرفته شده در مطالعات مربوط به انجام وظیفه قانونگذاری این است که ابتکار قانونگذاری «باید» در قالبِ لایحه و ارائه آن توسط قوه مجریه انجام شود. بررسیها نشان میدهد که التزام به این گزاره در بسیاری از کشورها وجود دارد. در واقع نقش پارلمان در امر قانونگذاری که یکی از وظایف آن محسوب میشود، پس از تقدیم لایحه توسط دولت آغاز میشود.
بسیاری معتقدند که ۹۰ درصد ابتکار قانونگذاری با ارائه لایحه توسط قوه مجریه و در عمل ۹۰ درصد اجرای قوانین از طریق قوه مذکور است و در برخی کشورها این تفوق به ۱۰۰ درصد نیز زدیک است.
بررسی عملکرد مجلس شورای اسلامی در هشت دوره منتهی به خردادماه سال ۱۳۹۱ نشان از این واقعیت دارد که این قاعده در ادوار مختلف با شدت و ضعفهایی پیگیری شده است و قاعده مذکور کم و بیش رعایت شده است. اما در سال پایانی دوره هشتم مجلس، تعداد طرحها به نحو چشمگیری بیشتر از تعداد لوایح بود. تجربه هشت دوره مجلس نیز گویای این واقعیت است که در سال اول هر دوره مجلس شورای اسلامی بنا به دلایل متعدد پیشنهادهای تقنینی زیادی به مجلس ارائه میشود.
از نوشتار این قسمت میتوان نتیجه گرفت که هر چند قانونگذاری فرآیندی است ک در صلاحیت قوه مقننه است، این وظیفه به همکاری سایر قوا از جمله قوه مجریه نیاز دارد و قانونگذاری باید لایحهبنیان باشد و نه به صورت طرحبنیان اقدام به وضع قوانین کرد. زیرا اگر قوانین بخواهد از طریق طرح به تصویب برسد، آسیبهای جدی به کیفیت قانونگذاری و قانون وارد میشود[۲]. چنین وضعیتی سبب میشود که حاکمیت قانون در کشور خدشهدار شود که این نیز بر انجام فعالیتهای مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و … آسیب جدی وارد میکند و نااطمینانیهای بسیاری را که از آن میتوان به عنوان هزینه مبادله یاد کرد به فعالان اقتصای تحمیل خواهد شد.
واقعیت این است که هدف تمامی نظامهای سیاسی این است که به گونهای عمل کنند تا شرایط کشورشان را به سمتی حرکت دهند تا مردم بتوانند از یک وضعیت مناسب اقتصادی برخوردار شوند اما برخی از کشورها در تعقیب این هدف موفق و برخی دیگر ناموفق هستند. در موفقیت و ناکامی آنها عوامل بسیاری مؤثر است.
اقتصاد بدلیل گستره فعالت و با توجه به تعاملات کشورهای دنیا میتواند از هر حرکت و تلاشی که در هر جای دنیا انجام میشود تحت تأثیر قرار گیرد. برای تأکید بر این قسمت بد نیست بدانیم که امروز اساساً چیزی به نام موضوعات صرفاً اقتصادی وجود ندارد و اگر علم اقتصاد بخواهد مفید باشد، نمیتواند خود را فارغ از علم سیاست در نظر گیرد. بدلیل نادیده گرفتن مفاهیم این چنینی، امروز در کشور شاهد این موضوع هستیم که سیاستهای اقتصادی پاسخ مورد انتظار را بدنبال ندارد. به عنوان مثال در حالی که علم اقتصاد میگوید وقتی قیمت ارز بالا میرود باید شاهد افزایش صادرات باشیم، این موضوع در اقتصاد ایران اتفاق نمیافتد. مثالهای از این نوع در اقتصاد ایران بسیارزیاد است یا وقتی که قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ تصویب و اجرا میشود، بجای این که نقش و سهم بخش خصوصی بیشتر شود و اقتصاد از حالت دولتی خارج گردد، گروه جدیدی بنام «شبه دولتی» یا «خصولتیها» بوجود میآیند.
اینها بخشی از مسائل امروز اقتصاد ایران است که بدون شک حاصل فعالیت و تلاش و در مجموع عملکرد همه قوا و نیروهای دستاندرکار این کشور است و از خارج به ایران تحمیل نشده است. اما نقش مجلس شورای اسلامی در بهبود این وضعیت چیست؟ بخش خصوصی از مجلس دهم چه انتظاراتی دارد؟ که در ادامه بیان میشود.
بخش خصوصی از مجلس دهم انتظاری غیر از آنچه که وظایف این قوه در قالب قانون اساسی است ندارد که این وظایف در ابتدای این نوشتار بیان شده است. در این چارچوب برخی موارد بشرح ذیل ارائه میشود:
- با استفاده از نهادهایی که در اختیار دارد(نظیر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی)، ابتدا مسائل اساسی کشور را در حوزههای فرابخشی و بخشی استخراج شود و در این خصوص پیشنهاد میشود مسائل اساسی کشور به تفکیک سطوح حاکمیتی، قوه مقننه، مجریه و قضائیه دستهبندی شود. پس از این، نقش هر کدام از این چهار نهاد در حل آنها تعیین شود. برای این هدف لازم است مشخص شود که چه شیوه عملکردی باعث شده است این مشکلات بوجود آید و برای حل این مشکلات چه اقداماتی باید انجام شود.
اگر بند یک به دقت مورد توجه قرار گیرد و اجرا گردد مشکلات و احصاء و راهکارها بر اساس وظایف هرکدام از نهادهای موردنظر ارائه خواهد شد اما در وضعیت موجود(بدون اجرای بند یک) موارد زیر انتظارات بخش خصوصی از مجلس دهم است.
- رشد اقتصادی پایدار و بهبود وضعیت اقتصاد کشور هدف تمامی حکومتهاست، بنابراین مجلس دهم باید تلاش کند زمینههای مربوط به این رشد اقتصادی پایدار و مستمر را برای اقتصاد ایران فراهم کند.
- ایران دارای نیروی انسانی تحصیلکرده و زیرساختهای فیزیکی مناسب در بخشهای مختلف است که بدلیل شرایط نامناسب اقتصادی، سیاسی و… یا از ایران خارج شدهاند و یا در ایران بدلیل نبود فرصت اشتغال، عملاً بیکار هستند. برای حل این مشکل باید به گونهای اقدام کرد تا زمینه بازگشت آن دسته از ایرانیانی که در خارج صاحب سرمایه هستند(بندهای ۸ و ۶۲ سیساستهای کلی برنامه ششم توسعه) و با نظام معارض نیستند فراهم شود. این اقدام باعث میشود سرمایه این گروه به ایران انتقال پیدا کند و هم زمینه جذب سرمایهگذاری خارجی فراهم شود.
- اقدامات لازم برای تقویت بازار سرمایه فراهم شود و بخش تولید از وابستگی به نظام بانکی در تأمین منابع موردنیاز برای بخش تولید رهایی یابد و بخشی از این منابع از طریق بازار سرمایه تأمین شود.
- با توجه به این که امروز بیکاری، تورم و خروج از رکود و ایجاد رونق در کشور از مهمترین و ضروریترین نیازها محسوب میشود، مجلس دهم باید با توجه به اهمیت این موضوعات، نقش خود را برای تحقق این اهداف با توجه به جایگاه مندرج در قانون اساسی تعیین کند.
- امروزه حاکمیت قانون در محیط کسب و کار به چهار دلیل دارای اهمیت است. این دلایل عبارتند از: قابلیت پیشبینیپذیری مباحث و موضوعات را آسانتر میکند، برنامهریزی تسهیل میشود، باعث میشود حقوق مالکیت در فعالیتهای اقتصادی مورد توجه و حمایت قرار گیرد، برای همگان فرصت برابری در اختیار قرار میگیرد، اعمال سلیقه محدود و کاهش مییابد، اعمال برخوردها و تصمیمگیریهای شخصی در مورد فعالان اقتصادی و شهروندان محدود و از بین میرود. فرصتهای رانتی از بین میرود، هزینه مبادله کاهش مییابد، عدم اطمینانها(نه ریسک) کاهش مییابد[۳]. لذا مجلس باید بهگونهای اقدام کند تا سازوکارهای مربوط به حاکمیت قانون را ایجاد و تقویت کند.
- نتایج برخی از مطالعات در مورد تأثیر قوانین بر حوزه صنعت این موضوع مطرح شده است که با وجود سرمایهگذاریهای هنگفت فیزیکی در بخش صنعت ایران، بخش مذکور به تناسب این سرمایهگذاری رشد نکرده است. این رشد پایین در صنعت از منظر قوانین حاکم بر محیط فعالیت بخش صنعت، ریشهیابی شده است. در آن مطالعه در مورد تأثیر قوانین مالیات، کار، تأمین اجتماعی، تعزیرات حکومتی، مقررات صادرات و واردات مباحثی مطرح شده است و مشخص شده است نقش این قوانین بر کمیت و کیفیت عملکرد بخش مولد صنعت کشور زیاد است. لذا این قوانین باید به گونهای تنظیم شوند که در انجام فعالیتهای صنعتی و تولیدی تسهیل شود.[۴]
- مجلس دهم باید در وضع قوانین بهگونهای عمل کند تا از وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی کاهش یابد و این کاهش باعث میشود کارآفرینی تقویت شود. نتیجه مطالعهای نشان میدهد که افزایش یک درصدی وابستگی اقتصاد به نفت زمانی که شاخص کارایی دولت در کمینه باشد، شاخص کارآفرینی بخش خصوصی را به میزان یک درصد کاهش میدهد.[۵] لذا مجلس نباید با وضع مصوباتی به وابستگی دولت و اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی دامن بزند و باید در اجرای قوانین مربوط به دستیابی به این هدف نظارت جدی کند.
- مجلس دهم باید بهگونهای اقدام کند که از اتخاذ تصمیماتی که باعث میشود تا آن را از انجام امور اصلی خود دور میکند پرهیز نمائید. یکی از مباحثی که در مجلس نهم اتفاق افتاده است وارد شدن مجلس در حوزههای قیمتگذاری مواد اولیه یا مواد موردنیاز برای انجام فعالیت بخشهای مختلف است که تعیین قیمت خوراک پتروشیمی از جمله آنهاست.
- مجلس دهم باید در وضع قوانین و اصلاح آن به گونهای اقدام کند که قوانین به بالارفتن و حداکثر شدن کارایی اقتصادی در جامعه منجر شود.
- با توجه به اینکه مجلس دهم به تناسب کمیسیونهای تخصصی حوزههای کاری مختلفی را میتواند پیگیری کند و از آنجایی که نمیتوان انتظار داشت مشکلات مزمن و دیرینه کشور در عرصههای مختلف اقتصادی، اجتماعی و… طی چهار سال حل شوند، اما قرار گرفتن در مسیری که بتواند حل مشکلات را تسهیل کند از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. لذا با توجه به پیشنهاد مندرج در بند یک و به تناسب کمیسیونهای تخصصی موجود در مجلس، هر کمیسیون حل سه یا چهار مشکل مربوط به بخشهای مرتبط خود را در دستور کار قرار دهند و برای حل آنها گامهای عملی لازم را بردارند و دائم گزارش عملکرد مربوط به چگونگی وضعیت اجرای آن را ارائه کنند.
- به طور کلی در عرصه اقتصاد مجلس باید پیگیری اصلاح نظام برنامهریزی و پایبندی به برنامههای توسعه را در دستور کار قرار دهد. در بخش عمومی باید وابستگی دولت به درآمدهای نفتی، کسری بودجه مزمن، اجرای کامل قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (خصوصیسازی با تقویت نقش بخش خصوصی واقعی و نه شبه دولتی و خصولتی سازی)، رفع موانع تولید و سرمایهگذاری، اصلاح نظام و قانون مالیاتها به منظور تقویت بخش مولد، کاهش فساد (مالی و اقتصادی)، اجرای دقیق و صحیح هدفمند کردن یارانهها در راستای تقویت بخش مولد خصوصی، در حوزه بازارهای مالی باید اصلاح مقررات بانکی، بیمه، در حوزه بازرگانی داخلی و خارجی خلاءهای مربوط به تجارت، بسترهای تجارت الکترونیک، مشکلات ترخیص و حقالعمل کاری گمرک را در دستور کار قرار دهد.
- مجلس دهم باید به منظور جذب سرمایهگذاری خارجی و برقراری تعامل مثبت اقتصاد ایران با دنیای خارج و کشورهای صاحب تکنولوژی گامهای عملی لازم را بردارد.
- بررسی تجربه کشورهای مختلف در پیگیری اهداف توسعهای، نشان میدهد که بدلیل نقشآفرینی بخش خصوصی و ظرفیتی که این بخش در حل مشکلات مختلف دارد، از این ظرفیت به شکل مناسبی استفاده کردند که به کارایی و افزایش بهرهوری منجر شده است. لذا برای تحقق این هدف، مجلس دهم باید از ظرفیتهای بخش خصوصی واقعی به منظور حل مشکلات استفاده بهینه کند.
- مجلس شورای اسلامی نباید به دوران کوتاه چهار ساله نمایندگی و انجام کارهایی را در دستور کار خود قرار دهد که اینگونه به ذهن متبادر شود که فقط جذب رأی اهمیت دارد و نه تخصیص بهینه منابع.
- مجلس شورای اسلامی نباید در تصویب قوانین و مخصوصاً قانون بودجه سالیانه به شیوهای اقدام کند که منجر به کسری بودجه شود و باید صورت منابع و مصارف قانون بودجه واقعی شود. این خود میتواند تعادل متغیرهای کلان اقتصادی را بهم بریزد.
[۱] – قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
[۲] – برای اطلاعات بیشتر به گزارشی که توسط مرکز پژوهشهای مجلس در این باره تهیه شده است، مراجعه شود.
[۳] – همان.
[۴] – مسعود نیلی و همکاران. خلاصه مطالعات طرح استراتژی توسعه صنعتی کشور، صفحات ۴۶۱ لغایت ۴۹۴
[۵] – نتیجه مطالعه محمدرضا فرزانگان، استادیار دانشگاه ماربورک و مدیر گروه اقتصاد مرکز پزوهشهای خاورمیانه در آسمان.
