مقدمه
در دیماه ۱۳۹۱ در مجلس شورای اسلامی طرحی تحت عنوان طرح حمایت از تولید ملی با ۵۶ ماده اعلام وصول شد. از ابتدای نامگذاری سال ۱۳۹۱ به سال تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی، مجلس شورای اسلامی کمیسیونی را برای تحقق این هدف تشکیل داد. طرح ۵۶ ماده‌ای پس از اعلام وصول در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به کمیسیون ویژه حمایت از تولید ارائه شد و در آن کمیسیون مورد بحث و بررسی قرار گرفت. مطابق آخرین اطلاعات، بررسی طرح مذکور در دستور کار این کمیسیون قرار گرفت و در کمیسیون مذکور ۲۶ ماده آن حذف شده است و ۳۰ ماده آن باقیمانده است و این ۳۰ ماده نیز مورد بحث و بررسی قرار گرفتند که با توجه به تغییراتی که در کمیسیون بر روی این ۳۰ ماده اعمال شده است، نسبت بهمتن اولیه دارای تغییرات بسیاری است و این طرح عملا به تصویب نهایی نرسید و با توجه به تداوم مشکلات،جمعی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفتند طرح یک فورتی «ایجاد حساب ویژه حمایت از تولید ملی» را تهیه و تقدیم کنند.
این طرح دارای۷ ماده و ۵ تبصره است. در مقدمه طرح بیان شده است که اقتصاد ایران در حال حاضر از پدیده انحراف نقدینگی رنج می‌برد و نمایندگان مجلس هدایت نقدینگی موجود در نظام بانکی کشور به سمت تولید را هدف قرار داده‌اند. در ماده ۱ کلیه بانکها، موسسات مالی و اعتباری دارای مجوز موظف شده‌اند بخشی از سپرده‌های خود را به حساب ویژه حمایت از تولید ملی نزد بانک مرکزی واریز کنند.
در ماده ۲ سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها موظف شده است خط اعتباری برای واحدهای صنعتی و کشاورزی دائر کند. نحوه استفاده از خط اعتباری مورد نظر در ماده ۳ مورد توجه قرار گرفته است. ماده ۴ به نحوه محاسبه هزینه(سود و کارمزد) مربوط به منابع در نظر گرفته شده در طرح اختصاص دارد. روش تخصیص منابع مورد نظر توسط بانک عامل در ماده ۵ ارائه شده است. نحوه بازپرداخت در ماده ۶ آمده است. ارائه گزارش عملکرد سه ماهه توسط سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و بانک مرکزی از حساب ویژه تولید ملی به کمیسیون‌های اقتصادی، برنامه، بودجه و محاسبات و صنایع و کشاورزی موضوع ماده ۷ این طرح است.
طرح «ایجاد حساب ویژه حمایت از تولید ملی» با هدف هدایت نقدینگی کشور به سمت واحدهای کشاورزی و صنعتی کشور و مقابله با وضعیت رکود تورمی که در اقتصاد کشور وجود دارد، تهیه و ارائه شده است.گزارش‌های منتشر شده در مورد مشکلات بخش صنعت نشان می‌دهد که در حال حاضر صنعت کشور با مشکلات متعددی مواجه است که نقدینگی یکی از آن‌هاست.[۱] لذا تأمین نقدینگی در شرایط کنونی اقتصاد می‌تواند تا حدودی مشکلات این بخش را مرتفع نماید.
در مقدمه طرح، مشکل اقتصاد کشور، انحراف نقدینگی قلمداد و انحراف نقدینگی عمدتاً به سیستم بانکی منتسب گردیده است. اگر چه ناکارآیی سیستم بانکی غیرقابل انکار است اما واقعیت آنست که بموجب نظام «توزیع بخشی تسهیلات» حدود ۵۰ درصد منابع بانکها به بخش صنعت و معدن و کشاورزی (تولید) تخصیص یافته است.
به نظر میرسد یکی از دلایل انحراف نقدینگی، فعالیت ده‌ها مؤسسه اعتباری و یا تعاونی اعتبار آزادفاقد مجوز فعالیت از بانک مرکزی در کشور است که به دلیل پرداخت سودهای سپرده با نرخ بالا، مبالغ هنگفتی از سپرده‌ها را جذب می‌کنند و چون مجوز ندارند و لذا تحت نظارت بانک مرکزی نیستند، مبادرت به اعطای تسهیلات خارج از ضوابط و مقررات بانک مرکزی می‌کنند (انحراف نقدینگی).
بعلاوه می‌توان گفت بدلیل سوددهی پایین و ریسک‌های بخش تولید و متقابلاً سوددهی بالای بازارهای رقیب مانند طلا، ارز، ساختمان، بورس، درصدی از تسهیلات دریافتی از بانکها که باید به مصرف تولید برسد، عملا صرف سفته‌بازی در این بازارها شده است (انحراف نقدینگی).
در نتیجه قاطعانه نمی‌توان تنها بانکها را عامل انحراف نقدینگی قلمداد کرد بلکه شرایط اقتصادی، محیط کسب و کار و وام‌گیرندگان در این موضوع نقش دارند. از جمله اینکه حدود ۷۰هزار میلیارد تومان منابع بانکها در طبقه مطالبات غیرجاری قرار گرفته است (که از این میان حدود ۵۳ درصد آن مطالبات مشکوک‌الوصول است که عملاً بانک نمی‌تواند روی آن حساب باز کند) و بدین ترتیب از فرایند گردش منابع خارج شده است. همچنین وجود حدود ۰۰۰ر۲۰ طرح صنعتی ناتمام که منابع بانکها در آن محبوس است.[۲]
طبق آخرین آمارهای منتشر شده در پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی، در پایان آبان‌ماه ۱۳۹۱کل سپرده‌های بانکی (قبل از کسر سپرده قانونی) حدوداً ۰۰۰ر۴۶۳ میلیارد تومان و حجم خالص سپرده‌ها (پس از وضع سپرده قانونی)، معادل ۰۰۰ر۴۱۰ میلیارد تومان و تسهیلات اعطایی سیستم بانکی ۰۰۰ر۴۱۱ میلیارد تومان می‌باشد. با عنایت به اینکه علاوه بر سپرده‌های قانونی معادل ۵% از سپرده‌ها نیز مورد نیاز نقدینگی روزانه در اختیار خزانه بانکها قرار می‌گیرد، مانده قابل استفاده سپرده‌ها بشرح زیر خواهد بود:
مانده خالص سپرده قابل تخصیص بانکها ۰۰۰ر۳۸۹
مانده تسهیلات اعطایی بانکها ۰۰۰ر۴۱۱
ملاحظه می‌گردد که میزان سپرده‌های بانکی هم اکنون ۵% کمتر از تسهیلات اعطایی و به مفهوم «برداشت از منابع بانک مرکزی» است، بنابراین منبعی برای تخصیص ۵/۱ درصدهای ماهانه (۱۸ درصد سالانه) باقی نمانده است.
به نظر می رسد در صورت تصویب طرح، با توجه به دستوری بودن تخصیص درصدی از سپرده‌های بانکی به حساب تحت نظارت دولت (حساب ویژه حمایت از تولید)، سؤال این است که تعمیم شمول آن به بانک‌های خصوصی که حدود ۵۰% سپرده‌های سیستم بانکی متعلق به آن‌ها است (شامل بانک‌های تجارت، ملت و صادرات که در سالهای اخیر به جرگه یانک‌های خصوصی پیوسته‌اند)، دولتی کردن بیشتر اقتصاد و دخالت بیش از اندازه در فعالیت بخش خصوصی به‌ویژه بانکداری خصوصی نیست؟
سوال بعدی که مطرح است این است که بانکها با استفاده از ابزار مشارکت مدنی از نرخ‌های ۱۱ و ۱۴ درصد تسهیلات، دوری جسته و حاشیه سود کمتر از ۲۵ و حتی ۲۷ درصد را مایه ضرر می‌دانند. بنابراین سود مورد انتظار (واقعی) بانکها چگونه تأمین می‌گردد؟[۳]
در مورد طرح پیش‌رو باید این نکته مورد توجه قرار گیرد که هدف این طرح اصلاح وضعیت موجود کشور در تأمین نقدینگی موردنیاز برای بخش تولید کشور است. بنابراین طرح باید به گونه‌ای باشد که باعث اخلال در کار بانکها نشود. در حالیکه این طرح واجد اشکالات زیر است:
در ماده یک طرح، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف به تضمین بازپرداخت اصل و سود سپرده‌ها تودیع شده نزد آن بانک شده است. چنین تضمینی به این معنا است که اگر اعتبارگیرندگان (واحدهای تولیدی استفاده‌کننده از اعتبار این طرح) وجوه دریافتی را پرداخت نکنند، بانک مرکزی مکلف است از منابع خود آن را تأمین کند. چنین تأمینی منجربه افزایش پایه پولی و نقدینگی و در نتیجه تشدید تورم خواهد شد. تجربه سالهای اخیر در طرح بنگاه‌های زودبازده، طرح اشتغال‌زایی و طرح مسکن مهر نیز نشان داده است که رخ دادن چنین اتفاقی بسیار محتمل است. بنابراین اجرای چنین طرحی بالقوه تورم‌زا است.
این طرح مداخله آشکار دولتی در نحوه تخصیص منابع بانکها است که آثار زیانباری نظیر محدودشدن منابع بانکها برای تخصیص به طرح‌های دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی است که قابلیت برگشت‌پذیری منابع دریافتی را دارند. تجربه سالهای اخیر نشان داده است یکی از عوامل رشد مطالبات غیرجاری بانکها (سررسید گذشته، معوق و مشکوک‌الوصل) تکلیف بانکها به پرداخت تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی بوده است که از نظر اعتباری فاقد معیارها و استانداردهای پذیرفته‌شده اعتبارسنجی مشتریان بوده‌اند و درنتیجه، امکانی برای بازپرداخت تسهیلات نداشته‌اند. لازم بذکر است که اجرای تبصره ۲ این ماده برای کل بخش کشاورزی قابل اجرا نیست.
تبصره ۱ و ۳ ماده دو می‌توانند بسترساز فساد و رانت برای دریافت اعتبارات موضوع این طرح شوند. چراکه دریافت تسهیلات ارزان قیمت و بدون ارائه توجیه اقتصادی و فنی با توجه به منابع محدود و گستردگی متقاضیان استفاده از چنین منابعی، تحت هر شرایطی ایجاد فساد خواهد کرد.
در ماده ۳ این طرح که محل هزینه‌شدن اعتبارات دریافتی از محل این طرح را مشخص کرده است، مقرر شده است اعتبارات دریافتی صرفاً صرف پرداخت هزینه‌های آب، برق، حامل‌های انرژی، مالیات، حق بیمه و حقوق و دستمزد شود. در واقع، تأمین مالی پرداخت هزینه‌های جاری از محل تسهیلات است. نتیجه چنین کاری، کاهش نقش تسهیلات در تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت واحدهای تولیدی است. به عبارت دیگر، با اجرای چنین طرحی در شرایطی که اقتصاد کشور برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌ها به منابع بانکها وابسته است، بخشی از منابع بانکها در سازوکاری غیراقتصادی و فاقد توجیه و بدون رعایت حداقل معیارها و استانداردهای پذیرفته‌شده اعتبارسنجی مشتریان، صرف هزینه‌های جاری واحدهای تولیدی می‌شود.
بررسیها نشان می‌دهد که در حال حاضر بخش کشاورزی کشور از مشکلی بزرگتر از کمبود نقدینگی درگیر است و آن این است که مشخص نیست جایگاه این بخش در اقتصاد کشور، تولید ناخالص ملی و ایجاد ارزش افزوده چگونه است. برای اثبات این ادعا می‌توان به نداشتن استراتژی در این بخش اشاره کرد. بنابراین نداشتن استراتژی در بخش کشاورزی کشور باعث شد که کشور در بهره‌برداری از دیگر منابع و عوامل تولید مربوط به این بخش نظیر منابع آبی کمیاب و … موفق نباشد و این رویه باعث شد که قیمت تمام شده محصولات نیز افزایش یابد و روستاهای کشور که مرکز فعالیت کشاورزی هستند از سکنه خالی شود. نداشتن استراتژی در بخش صنعت کشور نیز وجود دارد. بر این اساس و با اعتقاد به این موضوع که مشکلات اقتصادی و اجتماعی را باید در یک ماتریس چند بعدی مورد بررسی قرار داد، وقتی برای بخش تولید کشور نقشه راه مشخصی وجود ندارد چه انتظاری می‌توان داشت که با تزریق نقدینگی بتوان کشاورزی را رونق بخشید؟
براساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ و قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب ۱۳۶۲ تعیین سود و کارمزد تسهیلات و خدمات بانکی از اختیارات شورای پول و اعتبار است. بنابراین ماده چهار این طرح، که تعیین سود و کارمزد مبالغ پرداخت شده را به هیأت امنا موضوع تبصره ماده یک طرح می‌سپارد، مغایر دو قانون یادشده و تداخل در وظایف و اختیارات شورای پول و اعتبار است.
علاوه بر آن، اگر هدف این ماده تعیین نرخ سود تسهیلات کمتر از نرخ سود تسهیلات اعلامی است، در این صورت باید دو مبلغ به عنوان مابه‌التفاوت سود پرداخت شود: نخست، تفاوت سود دریافتی از تسهیلات و سود پرداختی به سپرده‌ها، و دوم، تفاوت سود تسهیلات اعلامی توسط شورای پول و اعتبار و سود تسهیلات تعیین شده توسط هیأت امنا. بنابراین عدم توجه به این نکته موجب کم برآوردی منابع مورد نیاز برای اجرای این طرح می‌شود.
به دلیل اینکه سازوکار اجرایی این طرح پیچیده است، اجرای طرح را با مشکل مواجه می‌سازد. زیرا:
کل سپرده‌های در شبکه بانکی شامل: سپرده قرض‌الحسنه دیداری (حساب جاری)، سپرده قرض‌الحسنه پس‌انداز و سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار (کوتاه‌مدت و بلندمدت) است که تجمیع آن‌ها در یک قالب و پرداخت سود یکسان به آن‌ها با توجه به ماهیت سپرده‌ها مستلزم محاسبات فراوان است که بخشی از آن ناشی از رعایت مقررات قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب ۱۳۶۲ و سود مشاع است.
از آنجایی‌که در این طرح مشخص نشده است که استفاده‌کنندگان از منابع این حساب ویژه باید دارای چه شرایطی باشند، لذا تمامی دارندگان مجوز از وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی که در ماده دو ذکر شده است می‌توانند از اعتبار حساب ویژه استفاده نمایند. در این صورت، به ازای هر یک از این اشخاص، باید در بانک‌های عامل حساب تخصیص اعتباری افتتاح شود که خود مستلزم انجام عملیات مالی و حسابداری فراوانی برای بانکها می‌شود. ضمن اینکه، کنترل بازپرداخت تسهیلات توسط این واحدها بسیار مشکل خواهد شد.
به موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب ۱۳۶۲ و آیین‌نامه فصل سوم آن، تسهیلات پرداختی به اشخاص باید در قالب عقود ذکر شده در این قانون صورت گیرد. از این‌‌رو، به ازای پرداخت هر تسهیلاتی در چارچوب این طرح، بانک عامل باید عقد لازم را با واحد دریافت‌کننده تسهیلات تنظیم و منعقد نماید. با عنایت به اینکه تعداد مشمولین این طرح با توجه به ماده دو بسیار گسترده‌اند، لذا اجرای چنین فرآیندی مستلزم عملیات حسابداری و مالی زیادی است و این هزینه عملیاتی بانکها را به شدت افزایش خواهد داد. همچنین در تبصره ماده ۴ اشاره شده که مابه‌التفاوت سود بانکی را «سازمان هدفمندسازی» تعهد و پرداخت خواهد کرد. با توجه به سابقه این سازمان در ایفای تعهدات خود به صنایع و عدم پرداخت یارانه به بخش تولید، ضمانت اجرای قانون چیست؟ مضافاً اینکه در حال این سازمان برای تأمین یارانه نقدی دچار کسری است و گفته می‌شود که وجوه یارانه از منابع بانک مرکزی و … تأمین می‌گردد.
در ماده پنج طرح، بانک‌های عامل از ارزیابی یا مطالبه توجیه اقتصادی و فنی منع شده‌اند اما موظف به رعایت مقررات و ضوابط اخذ وثایق یا تضامین از اعتبارگیرندگان شده‌اند. چنین احکامی ضمن اینکه در تضاد با هم هستند (چون هر دو، بخشی از فرایند اعتبارسنجی مشتری و لازم و ملزوم هم هستند) زمینه‌ساز افزایش مطالبات غیرجاری و افزایش وثایق تملیک‌شده نزد بانکها می‌شود. شایان ذکر است یکی از روش‌های کاهش مطالبات غیرجاری و در نتیجه توانمندسازی بانکها در تخصیص منابع، بکارگیری اصول رایج اعطای تسهیلات (۷C) شامل: شخصیت (Character)، صلاحیت (Capacity)، سرمایه (Capital)، وثیقه (Collateral)، وضعیت مالی (Conditions)، سابقه اعتباری (Credit History) و عقل و درایت (Common Sense) است. در صورت رعایت این اصول با نظارت و بررسی‌های کامل و همچنین اختیار عمل بانکها در انتخاب مشتریان و رتبه‌بندی آن‌ها، تا حد زیادی از شکل‌گیری مطالبات غیرجاری بانکها پیشگیری خواهد شد. در غیر اینصورت با توجه به اینکه بر اخذ وثائق و تضامین برای تسهیلات مذکور تاکید شده بدیهی است که بانکها با توجه به رکود اقتصادی و با علم به وضعیت نه چندان مناسب واحدهای تولیدی، از آن‌ها مطالبه وثیقه ملکی خواهند نمود و عملاً در اجرای قانون مانع خواهند شد.
با توجه به موانع اجرایی و مغایریت های قانونی این طرح تصویب آن نه تنها مشکلی را حل نخواهد کرد بلکه مشکلات قانونی زیادی نیز ایجاد خواهد کرد. باید قوانین و مقررات مصوب موجود به درستی اجرا شوند و از تورم و تصلب قوانین که باعث سردرگمی فعالان عرصه کسب و کار می شود اجتناب گردد.
[۱]– مروری بر مشکلات بخش صنعت و ارائه برخی راهکارها، انجمن مدیران صنایع، شماره ۶۵، خرداد ۱۳۹۱
[۲]– برگرفته از سخنان دکتر بهمنی در بیست و سومین همایش پولی و بانکی ۵ خرداد در مرکز همایشهای صدا و سیما
[۳]– پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی
