اظهارنظر درباره « آیین نامه اجرایی جزء ۳ بند الف ماده ۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی »

شماره۲-۹۹

مهرماه ۱۳۹۹

الف- کلیات

در ماده ۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و اصلاحات ان مصوب اردیبهشت ۱۳۹۸ وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است:

از محل اعتبارات داخلی و با استفاده از سامانه های موجود، سامانه متمرکزی را جهت درج فهرست توانمندی های محصولات داخلی ساماندهی کند و عمق ساخت داخل محصولات داخلی و نصب برچسب نشان دهنده درصد عمق ساخت داخل بر روی محصولات را حداکثر طی دوره دوساله تعیین و در سامانه فوق درج کند. (جزء ۳ بند الف ماده ۴)

بر اساس آیین‌نامه این جزء، عمق ساخت داخل، میزان مجموع سهم ارزش عوامل تولید و نهاده‌های به‌کار رفته در فرآیند ساخت محصولات داخلی که در قلمرو جغرافیایی کشور ایجاد شده، مورد هدف است.
درصد عمق ساخت کلیه خدماتی که در قلمرو جغرافیایی کشور ارائه می‌شوند معادل درصد سهم نیروی کار ایرانی در ارائه آن خدمت است و درصد عمق ساخت داخل هر یک از کالاها و خدمات که با روش شاخص‌های ارزش جزء‌به‌جزء (IPI) تعیین شده، در پنج بازه «۲۰ درصد و کمتر از آن»، «بیش از ۲۰ تا ۴۰‌درصد»، «بیش از ۴۰ تا ۶۰درصد»، «بیش از ۶۰ تا ۸۰‌درصد» و «بیش از ۸۰ تا ۱۰۰‌درصد» تعریف می‌شود.
آسیب‌شناسی قانون حداکثر استفاده از توان داخل نشان می‌دهد که تعیین شاخص دقیقی برای اندازه‌گیری میزان داخلی‌سازی یکی از زیرساخت‌های مهمی است که در این قانون از آن غفلت شده است. لذا تولیدکنندگان داخلی همواره مبتنی بر بازدیدهای کارشناسی ارزیابی شده‌اند که شیوه‌ای فسادزا و غیردقیق است. بنابراین تصویر واضحی از محصول ایرانی و درنتیجه شرکت ایرانی در کشور وجود ندارد و همین موضوع راه را برای دور زدن قوانین هموار می‌سازد. در مقابل، آنچه در بسیاری از کشورهای دنیا مورد توجه قرار گرفته، توجه به شیوه‌های سیستمی است. به‌عنوان‌مثال، کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی تحت سرفصل قواعد مبدأ به این موضوع پرداخته‌اند.
هدف از اصلاح قانون استفاده حداکثر توان داخل نظارت پذیری و جرم انگاری بیشتر و اضافه کردن کالای ایرانی بود.
برای کالاهای مورد نیاز پروژه‌ها عمق ساخت داخل تعریف شده است، به این معنا که ممکن است یک ماشین یا قطعه‌ای یا موادی که مورد نیاز این پروژه‌ها است، ۱۰۰ درصد یا به به میزان کمتری ساخت داخل باشد، لذا برای این موارد عمق ساخت داخل لحاظ شده است. دوم آنکه برای موارد مصرفی در فصل کالای ایرانی هم چنین تعریفی آورده شده است.
اندازه‌گیری میزان داخلی‌سازی علاوه بر اینکه زیرساخت مناسبی را برای اجرای قوانین و سیاست‌های حمایتی از توان داخل فراهم می‌کند، می‌تواند آثار دیگری را هم برای کشور به ارمغان بیاورد؛ ازجمله امکان برآورد نسبتاً دقیق میزان توانمندی داخلی در حوزه‌های مختلف، ایجاد رقابت سازنده میان شرکت‌های داخلی، ایجاد انگیزه در تولیدکنندگان و تأمین‌کنندگان کالا و خدمات برای ارتقای توان داخل، کمک به شناخت مزیت‌های نسبی کشور، کمک به رونق تولید و اشتغال کشور در بلندمدت و…
سامانه‌ای برای کالاهای حوزه دستگاه ها تعریف شده برای مثال وزارت صنعت یا در مواردی وزارت جهاد کشاورزی یا وزارت بهداشت.
در این سامانه از یک طرف پیمانکاران و تولید کنندگان که قدرت ساخت کالا یا انجام پروژه دارند، توانایی هایشان را ارائه می‌کنند و از طرف دیگر دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و کسانی که متقاضی هستند، تقاضا را مطرح می‌کنند.
در این سامانه رتبه بندی پیمانکاران و تولید کنندگان پیش بینی شده است که بخشی را تشکل‌های خصوصی مثل اتاق بازرگانی، یک بخش را نظام مهندسی برای کارهای عمرانی و یک بخش را سازمان برنامه انجام می‌دهد.

ب- اظهارنظر بر اساس مواد آیین نامه

تنها موضوعی که برای روش تعیین عمق ساخت داخل اشاره شده ‌است، روش IPI است؛ که در ماده ۲ مطرح شده ولی تعریف نشده و نحوه اجرای آن نیز منوط به دستورالعملی است که وزارت صمت تهیه خواهد کرد. لذا در عمل تصویب این آیین‌نامه هیچ پاسخ دقیقی برای راهکارهای مورد نیاز تعیین عمق ساخت داخل ارائه نداده‌ است و فاقد ارزش می‌باشد.
در تبصره ۲ ماده ۲ درصد عمق ساخت داخل کلیه خدماتی که در قلمرو جغرافیایی کشور ارایه میشوند معادل درصد سهم نیروی کار ایرانی در ارایه آن خدمت است.
- در این تبصره درصد عمق ساخت داخل کلیه خدمات را فقط سهم نیروی کار ایرانی دیده است که خدمات فنی و مهندسی نیز مشمول آن میشود، در صورتی که فقط نیروی کار ایرانی تاثیر گذار نیست و اصل قضیه بحث دانش فنی است که تاثیرگذار است که باید در آیین نامه گنجانده میشد و اینکه دانش فنی در داخل داریم یا خیر مخصوصا در بحث خدمات فنی مهندسی خیلی مهم است.
تبصره ۲ ماده ۳: در استفاده از ساز و کار خود اظهاری بنگاه برای تعیین عمق ساخت داخل نیز لازم است جوانبی رعایت شود. اولا این‌که ممکن است بنگاه در ارائه درصد عمق ساخت داخل غیر تعمدی اشتباه نماید و این موضوع باید در نظر گرفته شود.
در این تبصره در صورتی که خلاف واقع بودن اظهار بنگاه جریمه حذف از سامانه در نظر گرفته شده است که بار اول به مدت ۳ ماه و در صورت تکرار به مدت ۲ سال از سامانه حذف میشود. تکرار ۳ باره و جریمه حذف از سامانه دیده نشده است که باید دیده میشد.
در ماده ۵ درصد عمق ساخت داخل در ۵ بازه تعیین شده است. معیار تعیین ۵ بازه برای دسته بندی چه بوده است؟ این مسئله می‌تواند موجب انحراف در عملکرد باشد. به عنوان نمونه تسهیلات بنگاه با عمق ساخت ۵۹ درصد از بنگاه رقیب عمق ساخت ۶۱ درصد محروم می‌گردد و با بنگاه ۴۰ درصد عمق در یک دسته قرار می‌گیرد.
- ما هر چه بالاتر میرویم باید این محدوده کمتر میشد چون دستیابی ساخت داخل ۱۰۰ درصد به مت قطعات هرچه بالاتر میرویم محدوده باید کمتر میشد چرا که به سمت قطعات با تکنولوژی بالا میریم و قاعدتا باید بازه کوچکتر میشد و به سمت ۱۰ درصد میرفت. میخواهیم از درصد عمق داخل استفاده کنیم و میخواهیم برای ممانعت از واردات حدنصاب تعیین کنیم اینجا مشخص نشده این حدنصاب کدام را در نظر می گیرد و بازه تعیین کرده و برای آن نمیتوانیم بازه تعریف کنیم و باید عدد تعیین کنیم و در قانون اصلی این را لحاظ کنیم بگوییم این سطح از ساخت داخل وجود دارد و این مقدار هم باید از داخل تعیین شود.
ماده ۶: علت تعیین بازه شش ماهه تغییر عمق چه بوده است؟
در نهایت تعیین عمق ساخت داخل معیار اعطای چه تسهیلاتی خواهد بود؟ متاسفانه قانون در این زمینه مسکوت بوده و لازم بود در آیین‌نامه در خصوص آن تصمیم‌گیری ‌شود.

پیوست

وزارت صنعت، معدن و تجارت- وزارت نفت- وزارت نیرو

وزارت جهادکشاورزی- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

سازمان برنامه و بودجه کشور- اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران

هیئت وزیران در جلسه ۹/۷/۱۳۹۹ به پیشنهاد شماره ۳۰۲۶۷۸/۶۰ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۸ وزارت صنعت، معدن و تجارت (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارتخانههای نفت، نیرو، جهادکشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) و به استناد تبصره جزء (۳) بند (الف) ماده (۴) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی – مصوب ۱۳۹۸-، آیین‌نامه اجرایی جزء مذکور را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین‌نامه اجرایی جزء (۳) بند (الف) ماده (۴) قانون حداکثر استفاده از
توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

ماده ۱- در این آیین‌نامه اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند:

۱- قانون: قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی – مصوب ۱۳۹۸-

۲- وزارت: وزارت صنعت، معدن و تجارت

۳- عمق ساخت داخل: میزان مجموع سهم ارزش عوامل تولید و نهاده‌های به کار رفته در فرآیند ساخت محصولات داخلی که در قلمرو جغرافیایی کشور ایجاد شده باشد.

۴- بنگاه اقتصادی: واحدهای تولیدی و خدماتی که بر اساس مجوز دستگاه‌های ذیربط مشغول فعالیت اقتصادی هستند.

۵- سامانه: سامانه توانیران موضوع جزء (۱) بند (الف) ماده (۴) قانون

ماده ۲- درصد عمق ساخت داخل هر یک از کالاها با روش شاخص‌های ارزش جزء به جزء (IPI) تعیین می‌شود.

تبصره ۱- جزییات اجرایی روش مذکور و نحوه محاسبه درصد عمق داخل با لحاظ زنجیره تولید مطابق دستورالعملی خواهد بود که دو ماه پس از ابلاغ این آییننامه توسط وزارت با مشارکت وزارتخانه‌های نفت، نیرو، جهاد کشاورزی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تهیه و ابلاغ می‌شود.

تبصره ۲– درصد عمق ساخت داخل کلیه خدماتی که در قلمرو جغرافیایی کشور ارایه می‌شوند معادل درصد سهم نیروی کار ایرانی در ارایه آن خدمت است.

ماده ۳- درصد عمق ساخت داخل هر محصول و خلاصه گزارش محاسبه آن توسط بنگاه اقتصادی به صورت خوداظهاری در سامانه ثبت می‌شود و درصد درجشده در سامانه در حکم نصب برچسب موضوع جزء (۳) بند (الف) ماده (۴) قانون خواهد بود و به صورت عمومی منتشر خواهد شد.

تبصره ۱- درصد عمق ساخت داخل درجشده در سامانه، مبنای استفاده دستگاه مشمول قانون در مشوق‌ها و آیین‌نامه‌های داخلی قرار می‌گیرد.

تبصره ۲- وزارت در صورت خلاف واقع بودن اظهار بنگاه اقتصادی به میزان حداکثر پنج واحد درصد از بازههای تعیینشده در ماده (۵) این آییننامه، نسبت به اصلاح درصد عمق ساخت و در صورت تکرار نسبت به حذف بنگاه از سامانه به مدت سه ماه و در صورت تکرار مجدد نسبت به حذف بنگاه به مدت دو سال اقدام میکند.

ماده ۴- عدم اظهار درصد عمق ساخت داخل حداکثر شش ماه پس از ابلاغ این آیین‌نامه موجب خروج بنگاه اقتصادی از فهرست توانمندی‌های مندرج در سامانه میشود.

ماده ۵- درصد عمق ساخت داخل در (۵) بازه و به صورت زیر تعیین میشود:

۱- بیست درصد (۲۰%) و کمتر از آن

۲- بیش از بیست درصد (۲۰%) تا چهل درصد (۴۰%)

۳- بیش از چهل درصد (۴۰%) تا شصت درصد (۶۰%)

۴- بیش از شصت درصد (۶۰%) تا هشتاد درصد (۸۰%)

۵- بیش از هشتاد درصد (۸۰%) تا صددرصد (۱۰۰%)

ماده ۶- تغییر درصد عمق ساخت داخل محصول اظهارشده در سامانه، در صورتی امکانپذیر خواهد بود که شش ماه از زمان اظهار قبلی توسط بنگاه اقتصادی سپری شده باشد.

ماده ۷- وزارت موظف است این آیین‌نامه و دستورالعمل مربوط را به نحو مقتضی به بنگاه‌های اقتصادی اطلاعرسانی نماید.

الف- کلیات

در ماده ۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و اصلاحات ان مصوب اردیبهشت ۱۳۹۸ وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است:

از محل اعتبارات داخلی و با استفاده از سامانه های موجود، سامانه متمرکزی را جهت درج فهرست توانمندی های محصولات داخلی ساماندهی کند و عمق ساخت داخل محصولات داخلی و نصب برچسب نشان دهنده درصد عمق ساخت داخل بر روی محصولات را حداکثر طی دوره دوساله تعیین و در سامانه فوق درج کند. (جزء ۳ بند الف ماده ۴)

بر اساس آیین‌نامه این جزء، عمق ساخت داخل، میزان مجموع سهم ارزش عوامل تولید و نهاده‌های به‌کار رفته در فرآیند ساخت محصولات داخلی که در قلمرو جغرافیایی کشور ایجاد شده، مورد هدف است.
درصد عمق ساخت کلیه خدماتی که در قلمرو جغرافیایی کشور ارائه می‌شوند معادل درصد سهم نیروی کار ایرانی در ارائه آن خدمت است و درصد عمق ساخت داخل هر یک از کالاها و خدمات که با روش شاخص‌های ارزش جزء‌به‌جزء (IPI) تعیین شده، در پنج بازه «۲۰ درصد و کمتر از آن»، «بیش از ۲۰ تا ۴۰‌درصد»، «بیش از ۴۰ تا ۶۰درصد»، «بیش از ۶۰ تا ۸۰‌درصد» و «بیش از ۸۰ تا ۱۰۰‌درصد» تعریف می‌شود.
آسیب‌شناسی قانون حداکثر استفاده از توان داخل نشان می‌دهد که تعیین شاخص دقیقی برای اندازه‌گیری میزان داخلی‌سازی یکی از زیرساخت‌های مهمی است که در این قانون از آن غفلت شده است. لذا تولیدکنندگان داخلی همواره مبتنی بر بازدیدهای کارشناسی ارزیابی شده‌اند که شیوه‌ای فسادزا و غیردقیق است. بنابراین تصویر واضحی از محصول ایرانی و درنتیجه شرکت ایرانی در کشور وجود ندارد و همین موضوع راه را برای دور زدن قوانین هموار می‌سازد. در مقابل، آنچه در بسیاری از کشورهای دنیا مورد توجه قرار گرفته، توجه به شیوه‌های سیستمی است. به‌عنوان‌مثال، کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی تحت سرفصل قواعد مبدأ به این موضوع پرداخته‌اند.
هدف از اصلاح قانون استفاده حداکثر توان داخل نظارت پذیری و جرم انگاری بیشتر و اضافه کردن کالای ایرانی بود.
برای کالاهای مورد نیاز پروژه‌ها عمق ساخت داخل تعریف شده است، به این معنا که ممکن است یک ماشین یا قطعه‌ای یا موادی که مورد نیاز این پروژه‌ها است، ۱۰۰ درصد یا به به میزان کمتری ساخت داخل باشد، لذا برای این موارد عمق ساخت داخل لحاظ شده است. دوم آنکه برای موارد مصرفی در فصل کالای ایرانی هم چنین تعریفی آورده شده است.
اندازه‌گیری میزان داخلی‌سازی علاوه بر اینکه زیرساخت مناسبی را برای اجرای قوانین و سیاست‌های حمایتی از توان داخل فراهم می‌کند، می‌تواند آثار دیگری را هم برای کشور به ارمغان بیاورد؛ ازجمله امکان برآورد نسبتاً دقیق میزان توانمندی داخلی در حوزه‌های مختلف، ایجاد رقابت سازنده میان شرکت‌های داخلی، ایجاد انگیزه در تولیدکنندگان و تأمین‌کنندگان کالا و خدمات برای ارتقای توان داخل، کمک به شناخت مزیت‌های نسبی کشور، کمک به رونق تولید و اشتغال کشور در بلندمدت و…
سامانه‌ای برای کالاهای حوزه دستگاه ها تعریف شده برای مثال وزارت صنعت یا در مواردی وزارت جهاد کشاورزی یا وزارت بهداشت.
در این سامانه از یک طرف پیمانکاران و تولید کنندگان که قدرت ساخت کالا یا انجام پروژه دارند، توانایی هایشان را ارائه می‌کنند و از طرف دیگر دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و کسانی که متقاضی هستند، تقاضا را مطرح می‌کنند.
در این سامانه رتبه بندی پیمانکاران و تولید کنندگان پیش بینی شده است که بخشی را تشکل‌های خصوصی مثل اتاق بازرگانی، یک بخش را نظام مهندسی برای کارهای عمرانی و یک بخش را سازمان برنامه انجام می‌دهد.

ب- اظهارنظر بر اساس مواد آیین نامه

تنها موضوعی که برای روش تعیین عمق ساخت داخل اشاره شده ‌است، روش IPI است؛ که در ماده ۲ مطرح شده ولی تعریف نشده و نحوه اجرای آن نیز منوط به دستورالعملی است که وزارت صمت تهیه خواهد کرد. لذا در عمل تصویب این آیین‌نامه هیچ پاسخ دقیقی برای راهکارهای مورد نیاز تعیین عمق ساخت داخل ارائه نداده‌ است و فاقد ارزش می‌باشد.
در تبصره ۲ ماده ۲ درصد عمق ساخت داخل کلیه خدماتی که در قلمرو جغرافیایی کشور ارایه میشوند معادل درصد سهم نیروی کار ایرانی در ارایه آن خدمت است.
- در این تبصره درصد عمق ساخت داخل کلیه خدمات را فقط سهم نیروی کار ایرانی دیده است که خدمات فنی و مهندسی نیز مشمول آن میشود، در صورتی که فقط نیروی کار ایرانی تاثیر گذار نیست و اصل قضیه بحث دانش فنی است که تاثیرگذار است که باید در آیین نامه گنجانده میشد و اینکه دانش فنی در داخل داریم یا خیر مخصوصا در بحث خدمات فنی مهندسی خیلی مهم است.
تبصره ۲ ماده ۳: در استفاده از ساز و کار خود اظهاری بنگاه برای تعیین عمق ساخت داخل نیز لازم است جوانبی رعایت شود. اولا این‌که ممکن است بنگاه در ارائه درصد عمق ساخت داخل غیر تعمدی اشتباه نماید و این موضوع باید در نظر گرفته شود.
در این تبصره در صورتی که خلاف واقع بودن اظهار بنگاه جریمه حذف از سامانه در نظر گرفته شده است که بار اول به مدت ۳ ماه و در صورت تکرار به مدت ۲ سال از سامانه حذف میشود. تکرار ۳ باره و جریمه حذف از سامانه دیده نشده است که باید دیده میشد.
در ماده ۵ درصد عمق ساخت داخل در ۵ بازه تعیین شده است. معیار تعیین ۵ بازه برای دسته بندی چه بوده است؟ این مسئله می‌تواند موجب انحراف در عملکرد باشد. به عنوان نمونه تسهیلات بنگاه با عمق ساخت ۵۹ درصد از بنگاه رقیب عمق ساخت ۶۱ درصد محروم می‌گردد و با بنگاه ۴۰ درصد عمق در یک دسته قرار می‌گیرد.
- ما هر چه بالاتر میرویم باید این محدوده کمتر میشد چون دستیابی ساخت داخل ۱۰۰ درصد به مت قطعات هرچه بالاتر میرویم محدوده باید کمتر میشد چرا که به سمت قطعات با تکنولوژی بالا میریم و قاعدتا باید بازه کوچکتر میشد و به سمت ۱۰ درصد میرفت. میخواهیم از درصد عمق داخل استفاده کنیم و میخواهیم برای ممانعت از واردات حدنصاب تعیین کنیم اینجا مشخص نشده این حدنصاب کدام را در نظر می گیرد و بازه تعیین کرده و برای آن نمیتوانیم بازه تعریف کنیم و باید عدد تعیین کنیم و در قانون اصلی این را لحاظ کنیم بگوییم این سطح از ساخت داخل وجود دارد و این مقدار هم باید از داخل تعیین شود.
ماده ۶: علت تعیین بازه شش ماهه تغییر عمق چه بوده است؟
در نهایت تعیین عمق ساخت داخل معیار اعطای چه تسهیلاتی خواهد بود؟ متاسفانه قانون در این زمینه مسکوت بوده و لازم بود در آیین‌نامه در خصوص آن تصمیم‌گیری ‌شود.