گزارش ۶۴ – اردیبهشت ۱۳۹۱ – تصاویری از لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ و برخی نکات پیرامون آن

مقدمه

بودجه‌ریزی در بخش عمومی ناظر بر پیش‌بینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریت‌ها و وظایف دولت است. در این تعریف، اطلاعات بودجه‌ای بازتاب مالی و اعتباری تصمیم‌های اجرایی و محدوده بودجه‌ریزی مترادف یا منطبق با چارچوب فعالیت‌های دولت است.

بودجه کل کشور از دو بخش «بودجه عمومی دولت» و «بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» تشکیل می‌گردد. بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۶/۵,۱۰۲ هزار میلیارد ریال است که نسبت به سال ۱۳۹۰ از رشدی معادل ۴/۰ درصد برخوردار است. بودجه عمومی دولت از حیث منابع و مصارف بالغ بر ۱/۱,۶۴۱ هزار میلیارد ریال و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بالغ بر ۳,۶۵۱ هزار میلیارد است و نشان می‌دهد بودجه عمومی دولت نسبت به سال ۱۳۹۰، ۳/۳ درصد کاهش یافته و بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از رشدی معادل ۸/۲ درصد برخوردار بوده است (جدول ۱).

علت اصلی کاهش بودجه عمومی دولت در سال ۱۳۹۱ نسبت به سال ۱۳۹۰ عمدتاً به‌دلیل حذف اعتبارات مربوط به هدفمندی یارانه حامل‌های انرژی و واگذاری سهام به‌صورت جمعی ـ خرجی به صندوق‌های تأمین اجتماعی، سازمان‌های بازنشستگی و… سازمان تأمین اجتماعی و همچنین تأدیه تعهدات شرکت‌های پیمانکاری است که به‌ترتیب معادل ۴۰ و ۱۹۵ هزار میلیارد ریال است که درصورت حذف اعتبارات مزبور از قانون بودجه سال ۱۳۹۰ بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ از رشدی معادل ۲/۱۲ درصد برخوردار خواهد بود.

 

بخش اول: تصاویری از ارقام لایحه بودجه سال ۱۳۹۱

۱٫ منابع و مصارف بودجه در سطح کلان

جدول ۱٫ خلاصه بودجه کل کشور از حیث منابع و مصارف (هزار میلیارد ریال)

عنوانقانون بودجه سال ۱۳۹۰لایحه بودجه سال ۱۳۹۱درصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰
بودجه عمومی دولت۲/۱,۶۹۷۱/۱,۶۴۱۳/۳-
بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت۶/۳,۵۵۰۰/۳,۶۵۱۸/۲
کسر می‌شود ارقام دو بار منظور شده۹/۱۶۳۵/۱۸۹۶/۱۵
بودجه کل کشور۹/۵,۰۸۳۶/۵,۱۰۲۴/۰

۲٫ منابع عمومی دولت

نمودار ۱٫ منابع عمومی لایحه سال ۱۳۹۱، اندازه کل: ۱۴۴۱(ارقام به هزار میلیارد ریال)

 

۳٫ مصارف عمومی دولت

نمودار ۲٫ تصویر مصارف عمومی لایحه سال ۱۳۹۱، اندازه کل: ۱۶۴۱(ارقام به هزار میلیارد ریال)

۴٫ اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی)

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ با رقم ۳۸۲ هزار میلیارد ریال، نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ (۳۵۰ هزار میلیارد ریال) از رشد ۹ درصدی برخوردار است و سهم آن نسبت به بودجه عمومی ۲۳ درصد است. ۵۷ درصد از اعتبارات طرح‌های عمرانی مربوط به طرح‌های ملی، ۲۱ درصد مربوط به ردیف‌های متفرقه و ۲۲ درصد مربوط به طرح‌های استانی است.

۵٫ ردیف‌های متفرقه

اعتبارات ردیف‌های متفرقه در سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۹/۲۴۲ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۰ از کاهشی معادل ۷/۳۳ درصد برخوردار می‌باشد. به عبارت دیگر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ردیف‌های متفرقه در سال ۱۳۹۱ نسبت به سال ۱۳۹۰ کاهش یافته و به ترتیب دارای رشد منفی ۹/۳۳ و ۳/۳۳ درصد است (جدول ۲).

جدول ۲٫ ترکیب اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ردیف‌های متفرقه(هزار میلیارد ریال)

عنوانقانون بودجه سال ۱۳۹۰درصد از کللایحه بودجه سال ۱۳۹۱درصد از کلدرصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰
اعتبارات هزینه‌ای۹/۲۴۶۴/۶۷۳/۱۶۳۲/۶۷۹/۳۳-
اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای۳/۱۱۹۶/۳۲۶/۷۹۸/۳۲۳/۳۳-
جمع۲/۳۶۶۱۰۰۹/۲۴۲۱۰۰۷/۳۳-

۶٫ بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت

این بخش از بودجه کل کشور با اعتباری معادل ۹/۳,۶۵۰ هزار میلیارد ریال مربوط به تصدی‌های دولتی است که از سه گروه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت تشکیل شده است. این اعتبارات در سال ۱۳۹۱ حدود ۸/۶۷ درصد از بودجه کل کشور را به خود اختصاص داده و از رشدی معادل ۸/۲ درصد نسبت به سال ۱۳۹۰ برخوردار بوده است. بیشترین اعتبار متعلق به شرکت‌های دولتی است که در سال ۱۳۹۱ فقط رشدی معادل ۵/۰ درصد داشته‌اند. (جدول ۳)

 

جدول ۳٫ بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت(هزار میلیارد ریال)

عنوانقانون بودجه

سال ۱۳۹۰

لایحه بودجه

سال ۱۳۹۱

درصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰
شرکت‌های دولتی۱/۳,۳۱۹۱/۳,۳۳۵۵/۰
بانک‌ها۳/۱۹۴۱/۲۷۵۶/۴۱
مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت۲/۳۷۷/۴۰۴/۹
جمع۶/۳,۵۵۰۹/۳,۶۵۰۸/۲

بخش دوم: نکاتی در خصوص لایحه بودجه

  1. برآورد ارزش صادرات نفت خام و میعان‌های گازی و توزیع آن در لایحه

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ فرض شده تولید نفت خام ۰۵/۴ میلیون بشکه در روز و تولید میعان‌های گازی ۴۳۰ هزار بشکه در روز و قیمت هر بشکه نفت خام و میعان‌های گازی ۸۵ دلار و نرخ برابری دلار معادل ۱۱۵۰۰ ریال و صادرات نفت خام ۳۴/۲ میلیون بشکه در روز و صادرات میعان‌های گازی ۳۹۸ هزار بشکه در روز باشد. با این فروض، ارزش صادرات نفت خام و میعان‌های گازی ۹۵/۸۴ میلیارد دلار خواهد شد. همچنین بازپرداخت بیع متقابل نفتی و گازی ۶/۳ میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. در نتیجه صادرات نقدی نفت و میعان‌های گازی ۳۵/۸۱ خواهد شد (جدول ۴).

در بند «۱-۱» ماده واحده ۵/۱۴ درصد ارزش صادرات نفت خام و میعان‌های گازی به شرکت ملی نفت ایران اختصاص داده شده است. در نتیجه مطابق جدول ۳ سهم شرکت نفت با احتساب بیع متقابل نفتی و گازی ۸۰/۱۱ میلیارد دلار و بدون آن ۲/۸ میلیارد دلار خواهد شد.

  • سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نقدی نفت خام و میعان‌های گازی (معادل ۲۳ درصد)، معادل ۷۱/۱۸ میلیارد دلار خواهد بود.
  • پس از کسر سهم شرکت نفت (۲/۸ میلیارد دلار) و سهم صندوق توسعه ملی (۷۱/۱۸ میلیارد دلار) از صادرات نقدی نفت خام و میعان‌های گازی (۳۵/۸۱ میلیارد دلار) آنچه باقی می‌ماند ۴۴/۵۴ میلیارد دلار است.
  • وابستگی بودجه به نفت در سال ۱۳۹۱ از ۲/۴۲ درصد در قانون سال قبل به ۶/۴۶ درصد افزایش یافته است.

جدول ۴٫ ارزش نفت خام و میعان‌های تولیدی در بودجه (ارقام به میلیارد دلار)

عنوانقانون بودجه سال۱۳۹۰لایحه بودجه سال ۱۳۹۱
صادرات نفت خام و میعان‌های گازی۴۵/۸۱۹۵/۸۴
بیع متقابل نفتی و گازی۶/۳۶/۳
صادرات نقدی نفت خام و میعان‌های گازی۸۵/۷۷۳۵/۸۱
حداقل سهم صندوق توسعه ملی (۲۳ درصد صادرات نقدی)۵۷/۱۵۷۱/۱۸
سهم شرکت ملی نفت ایران (۵/۱۴ درصد صادرات نقدی منهای بیع متقابل)۶۹/۷۲/۸
مانده وجوه حاصل از صادرات نقدی نفت خام و میعان‌های گازی۵۹/۵۴۴۴/۵۴
واریز به ردیف ۲۱۰۱۰۱۵۳۶۴/۵۱
واریز به ردیف ۲۱۰۱۰۹۳۹/۱۴۵۲/۱
منابع قابل تخصیص به بند «۱-۲» و حساب ذخیره ارزی۲/۰۳۵/۱

مأخذ: محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس.

  1. کم‌برآورد شدن سهم صندوق توسعه ملی

طبق بند «۱» جزء «ح» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه تعیین مبلغ واریزی صندوق توسعه ملی در بودجه عمومی کل کشور ضروری است. این الزام قانونی در لایحه بودجه سال۱۳۹۱ کل کشور رعایت نشده و تنها در پاورقی جدول ۳ ماده واحده سهم صندوق توسعه ملی ۷۵/۱۳ میلیارد دلار درنظر گرفته شده است. این درحالی است که محاسبات نشان می‌دهد حتی با فرض لایحه یعنی صادرات ۳۴/۲ میلیون بشکه در روز نفت خام و ۳۹۸/۰ میلیون بشکه میعان‌های گازی و کسر ۶/۳ میلیارد دلار بازپرداخت بیع متقابل گازی و نفتی و قیمت هر بشکه نفت ۸۵ دلار مجموع منابع حاصل از خالص صادرات نفت ۳۵/۸۱ میلیارد دلار شده که ۲۳ درصد آن ۷۱/۱۸ میلیارد دلار خواهد شد.

  1. برداشت از صندوق توسعه ملی

در جزء «ژ» بند «۱-۱»، بند «۵-۲»، بند «۶-۳‌» و بند «۱۹-۱۵» ماده واحده جواز برداشت از صندوق توسعه ملی صادر شده است. جزء «ژ» بند «۱-۱»، جواز پرداخت تسهیلات به پیمانکاران خصوصی و سرمایه‌گذاران غیردولتی طرح‌های نفت و گاز را مطرح کرده است. بند «۶-۳‌«، مبلغ دو میلیارد دلار تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای حمل‌و‌نقل به‌ویژه حمل‌و‌نقل عمومی و قطارهای شهری اختصاص داده و جواز پرداخت تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای توسعه مترو، قطارهای شهری و حمل‌و‌نقل عمومی و تأسیسات آب و فاضلاب شهری و سایر طرح‌ها و پروژه‌ها را مطرح کرده است. این امر ضمن مغایرت با ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه خطر باز شدن باب تعیین تکلیف برای صندوق توسعه ملی ضمن قانون بودجه و تغییر اساسنامه صندوق را در سال‌های بعد به همراه خواهد داشت.

  1. توقف عملی حساب ذخیره ارزی

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ تمام منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعان‌های گازی به قیمت ۸۵ دلار در بین شرکت ملی نفت ایران، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی توزیع شده است. علاوه‌بر این بند «۱-۲» ماده واحده مازاد درآمدهای نفتی نسبت به قیمت ۸۵ دلار را بین شرکت ملی نفت ایران و هیئت  وزیران توزیع کرده و اساساً وجوهی برای واریز به حساب ذخیره ارزی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ باقی نخواهد ماند. این درحالی است که حساب ذخیره ارزی طبق قانون نفت و ماده (۸۵) قانون برنامه پنجم توسعه برای جلوگیری از آثار نوسانات قیمت نفت بر ثبات بودجه تشکیل شده و در شرایط تحریم اقتصادی کشور داشتن پشتوانه ثبات بخش برای بودجه کشور ضروری است.

طبق ماده (۱۲) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجرای این قانون را در قالب قوانین بودجه سنواتی به مصارف پیش‌بینی شده اختصاص دهد. این اعتبارات باید در چهار ردیف مستقل در لایحه بودجه سنواتی (یک ردیف درآمدی و سه ردیف هزینه‌ای  برای مواد (۷)، (۸) و (۱۱)) درج شود. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ همانند قانون بودجه سال ۱۳۹۰، در احکام ماده واحده دولت اجازه خواسته است تا سهم مصارف ماده (۱۱) ـ یعنی استفاده از ۲۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون برای جبران آثار افزایش قیمت‌ها بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت ـ را به سهم ماده (۷) یعنی پرداخت نقدی یارانه‌ها اضافه کند.[۱] اما در ردیف‌های بودجه‌ای، دولت در پیوست شماره ۳ لایحه بودجه (بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌های مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت)، ذیل ردیف شماره ۲۹۵۳۳۰، درآمد و هزینه سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها را صرفاً ۳۱ میلیارد ریال (یعنی حدود ۳ میلیارد تومان) درج کرده است. بدین ترتیب لایحه بودجه عملاً در مورد سیاست دولت در اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۱ مسکوت است. لازم به‌ذکر است که در مورد کلیه ارقامی که تحت تأثیر تصمیمات مربوط به هدفمند کردن یارانه‌ها قرار می‌گرفتند این قاعده رعایت شده است. به‌عنوان مثال رقم پیش‌بینی شده برای مالیات بر فروش فرآورده‌های نفتی ـ مالیات بنزین به میزان ۲۰ درصد قیمت مصوب (ردیف ۱۱۰۵۱۰ جدول شماره ۵ لایحه) برمبنای قیمت بنزین هر لیتر ۱۰۰۰ ریال پیش‌بینی شده است (این رقم از ۱۶۰۰۰ میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۰  به ۵۴۰۰ میلیارد ریال در لایحه بودجه ۱۳۹۱ کاهش پیدا کرده است).

  1. انتشار اوراق مشارکت ارزی و ریالی

یکی از ویژگی‌های لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ اجازه انتشار حجم عظیم اوراق مشارکت ارزی و ریالی به دولت و شرکت‌های دولتی است (جدول ۵).

جدول ۵٫ انتشار انواع اوراق مشارکت در لایحه بودجه ۱۳۹۱ کل کشور

بندموضوعدستگاهمبلغضمانت کننده
جزء «۱» بند «۱»انتشار اوراق مشارکت ارزی، ریالی و صکوک نفتیشرکت‌های تابعه وزارت نفت۵ میلیارد دلاربازپرداخت اصل و سود از محل منابع داخلی شرکت‌‌ها
«۱۱-۱»طرح‌های انتفاعی دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی (اوراق مزبور قابل واگذاری به پیمانکاران، مشاوران و سازندگان نیز می‌باشد)شرکت‌های وابسته و تابعه وزارتخانه‌های نفت، راه و شهرسازی، دفاع و پشتیبانی از نیروهای مسلح، ارتباطات و فناوری اطلاعات و صنعت، معدن و تجارت۴۰۰ هزار میلیارد ریالتضمین بازپرداخت اصل و فرع توسط بانک‌های عامل
«۱۱-۲»انتشار اوراق مشارکتشرکت‌های تابعه و وابسته وزارت راه و شهرسازی۲۰ هزار میلیارد ریالبازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت
«۱۱-۳»تکمیل طرح‌های آب‌های مرزی و مشترکشرکت‌های تابعه و وابسته به وزارت نیرو۳۰ هزار میلیارد ریالبازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت
«۱۱-۴»اجرای طرح‌های بخش‌های آب، نیرو و کشاورزی و منابع طبیعیدولت۲۰ هزار میلیارد ریالبازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت
«۱۱-۵»انتشار اوراق مشارکتشهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته۷۰ هزار میلیارد ریالتضمین اصل و سود توسط شهرداری‌ها
«۱۱-۶»اجرای طرح‌های قطارهای شهریشهرداری‌ها۱۶ هزار میلیارد ریالتضمین اصل و سود به نسبت ۵۰ درصد دولت و ۵۰ درصد شهرداری‌ها
«۱۹-۱۶»انتشارات اسناد خزانه اسلامی برای تسویه بدهی دولت بابت طرح‌های تملک دارایی‌‌های سرمایه‌ای به طلبکاراندولتبدون سقف

 

در قانون بودجه سال ۱۳۹۰، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی بیش از حد به مبلغ ۲۹۰,۰۰۰ میلیارد ریال در ردیف‌های بودجه و ۱۳۹,۸۰۰ میلیارد ریال در احکام بودجه پیش‌بینی شد درحالی که عملکرد ۹ ماهه فقط ۳۹,۱۷۶ میلیارد ریال بوده است. با این‌حال، دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ برای این منابع ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال در ردیف‌ها و ۱۰۰,۱۷۵ میلیارد ریال در احکام ماده واحده بابت تعهدات و بدهی‌های دولت و هزینه‌ها پیش‌بینی کرده (درحالی که در چندین حکم نیز مبلغ آن مشخص نیست) که تحقق این منابع بسیار دور از انتظار است. این ارقام برخلاف قواعد بودجه‌ریزی و به‌ویژه اصل پنجاه‌وسوم قانون اساسی در سرجمع بودجه عمومی به‌عنوان پرداخت تعهدات دولت منظور نشده است.

در چندین بند از احکام لایحه، مفاد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی کنار گذاشته شده است. ازجمله مسئولیت‌های هیئت واگذاری و سازمان خصوصی‌سازی در فرآیند واگذاری که طبق مواد (۱۷) تا (۲۷) این قانون و نیز نحوه مصرف وجوه حاصل از واگذاری که طبق ماده (۲۹) این قانون، به پشتوانه سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری، معین شده است.

شرکت‌های دولتی در لایحه سال ۱۳۹۱ علاوه‌بر ۴۰ درصد سود سهام عملکرد سال مالی ۱۳۹۰ و مالیات معوقه خود باید ۴۰ درصد سود علی‌الحساب و مالیات علی‌الحساب سال مالی ۱۳۹۱ خود را نیز بپردازند. مجموع پرداختی‌های این شرکت‌ها بابت کلیه مالیات‌ها و سودها طبق قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۱۵۲,۹۱۲ میلیارد ریال بوده که در ۹ ماهه فقط حدود ۴۳,۹۳۷ میلیارد ریال (حدود ۲۹ درصد) عملکرد داشته و در سال ۱۳۹۱ به ۱۵۶,۱۴۴ میلیارد ریال افزایش یافته است. دریافت این میزان مالیات و سود علی‌الحساب و افزایش هزینه‌های این شرکت‌ها به‌خاطر قانون هدفمند کردن یارانه‌ها می‌تواند فشار زیادی به آنها تحمیل کرده و جذابیت آنها را برای واگذاری از بین ببرد.

منابع و مصارف بودجه شرکت «سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها» متناسب با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در بودجه پیش‌بینی نشده است.

منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی یکی از مهمترین منابع بودجه عمومی دولت است که باید منطبق با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و قانون برنامه پنجم توسعه دریافت شده و به مصرف برسد. این وجوه به‌دلیل اینکه درواقع، سرمایه دولت در این شرکت‌ها را کاهش می‌دهد به‌عنوان واگذاری دارایی مالی در بودجه عمومی دولت ثبت می‌شود. اگر این وجوه برای پرداخت بدهی‌های دولت استفاده شود با استفاده از آن، دولت درواقع تملک دارایی مالی انجام داده است. بنابراین منابع حاصل از واگذاری سهام دولتی و مصارف آن لازم است در ردیف‌های بودجه عمومی دولت ثبت شود تا طبق اصل پنجاه‌وسوم قانون اساسی همه پرداخت‌ها و دریافت‌های دولت در خزانه متمرکز شود، اما دولت در مورد منابع و مصارف مربوط به واگذاری سهام در لایحه سال ۱۳۹۱ به‌گونه‌ای عمل کرده است که همه وجوه طبق اصل پنجاه‌وسوم قانون اساسی در بودجه درج نشده است.

  1. واگذاری شرکت‌های دولتی طبق ردیف‌های بودجه

در جدول شماره ۵ لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ که منابع بودجه عمومی را نشان می‌دهد، در بند «۵» قسمت سوم، منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در ردیف ۳۱۰۵۰۰ درج می‌شود. منابع این بند باید طبق قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و قانون برنامه پنجم توسعه دریافت شده و طبق همین قوانین به‌ویژه ماده (۲۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم به مصرف برسد.

منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۲۹۰,۰۰۰ میلیارد ریال به تصویب رسید که مجلس شورای اسلامی در افزایش این رقم بسیار نقش داشت. این رقم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ به‌طور ظاهری به ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال کاهش یافته است (جدول ۶). زیرا هرچند نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۱۸۵ هزار میلیارد ریال کاهش دارد اما اکثر موارد حذف شده آن در احکام لایحه بودجه آمده است و در سرجمع ماده واحده بودجه درج نشده است.

جدول ۶٫ منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در ردیف‌های بودجه سال ۱۳۹۱ (میلیارد ریال)

ردیفعنوانقانون ۱۳۹۰عملکرد
۹ ماهه سال ۱۳۹۰
لایحه سال ۱۳۹۱میزان تغییر نسبت به قانون سال ۱۳۹۰
۳۱۰۵۰۱واگذاری شرکت‌های دولتی۴۵,۰۰۰۳۹,۱۷۶۶۵,۰۰۰۲۰,۰۰۰+
۳۱۰۵۰۶منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای رد دیون سازمان‌های حمایتی و نهادهای عمومی غیردولتی (جمعی-خرجی)۱۰۰,۰۰۰۰۱۰۰,۰۰۰-
۳۱۰۵۰۷منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به سازمان تأمین اجتماعی به‌منظور افزایش حقوق بازنشستگی و مستمری بازنشستگان و مستمری‌بگیران۱۵,۰۰۰۰۱۵,۰۰۰-
۳۱۰۵۰۸منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و تعاونی متناسب با صورت وضعیت‌های تأیید شده۸۰,۰۰۰۰۸۰,۰۰۰-
۳۱۰۵۱۰منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و سایر امور حمایتی ، ایفای تعهدات و کمک به مناطق کمترتوسعه‌یافته غیربرخوردار۵۰,۰۰۰۴۰,۰۰۰۱۰,۰۰۰-
۳۱۰۵۰۰کل منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی۲۹۰,۰۰۰۳۹,۱۷۶۱۰۵,۰۰۰۱۸۵,۰۰۰-

ثانیاً به جز چند مورد در اغلب موارد واژه «مستقیماً» یا «به طور مستقیم» به کار رفته است که احتمالاً به معنای عدم واریز منابع احتمالی به خزانه است.

ثالثاً به استثنای مبلغ ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال از منابع مزبور (۴۰ هزار میلیارد ریال موضوع برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و ۶۵ هزار میلیارد ریال حصه (سهم) نقدی واگذاری شرکت‌های دولتی) رقمی بابت واگذاری‌های مزبور در سقف منابع و مصارف دولت لحاظ نشده است لذا از این حیث ارقام‌ ماده واحده تصویر صحیحی از منابع و مصارف دولت را ارائه نمی‌کند.

  1. مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱

در قسمت‌های پیش‌بینی نشان داده شد که احکام ماده واحده لایحه بودجه در مواردی که رقم دارد در سال ۱۳۹۱ برای دولت مرکزی حداقل ۲۲۸ هزار میلیارد ریال ایجاد بدهی و تعهد می‌کند که اگر رقم ۲ هزار میلیارد ریال منابع حاصل از استفاده از تسهیلات خارجی مندرج در واگذاری دارایی‌های مالی را به آن اضافه ‌کنیم، حداقل ۲۳۰ هزار میلیارد ریال بدهی و تعهد می‌شود. از این مبلغ ۱۱۰ هزار میلیارد ریال دارای ماهیت منابع و ۱۲۰ میلیارد ریال دیگر ماهیت مصارف دارد.

نمودار ۳٫ اجزای بدهی‌ها و تعهدات دولت و شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱[۲]

استفاده از تسهیلات خارجی

۲

بدهی‌ها و تعهدات قانونی دولت ناشی از احکام لایحه بودجه

۱۰۸

بدهی‌های ناشی از کسری بودجه پنهان دولت درج در احکام لایحه بودجه

۱۲۰

بدهی شرکت‌های دولتی در احکام لایحه بودجه

۷۷۳

بدهی شرکت‌های دولتی در بودجه شرکت‌های دولتی (پیوست ۳)

۶۱۰

مجموع بدهی‌های دولت (با ماهیت منابع)

۱۱۰

مجموع بدهی‌های شرکت‌های دولتی

۱۳۸۳

مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی

۱۴۹۳

نسبت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه به منابع پیش‌بینی شده حاصل از نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱

۲۲۰ درصد (۲/۲ برابر منابع حاصل از نفت در لایحه)

(ارقام به: هزار میلیارد ریال)

 

افزودن بدهی‌های شرکت‌های دولتی (نمودار ۳) به بدهی‌های دولت، بدهی ۱۴۹۳ هزار میلیارد ریالی را به دست می‌دهد. این میزان بدهی در حدود ۲۲۰ درصد منابع پیش‌بینی شده حاصل از نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ است.

جدول ۷٫ الزام‌‌ها و تکالیف لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ برای نظام بانکی(میلیارد ریال)

بندشرحمبلغتوضیحات
جز «ز» بند «۱-۱»الزام بانک مرکزی به پرداخت تسهیلات به شرکت‌های تابعه وزارت نفت از محل منابع داخلی۰۰۰,۱۱۵۱۰ میلیارد دلار با فرض نرخ تبدیل هر دلار معادل ۵۰۰,۱۱ ریال
«۱-۳»الزام بانک‌ها به پذیرش قراردادهای صنایع بالادستی نفت به عنوان تضمین بازپرداخت و قبول سایر طرح‌ها و صنایع پایین‌دستی مربوط به نفت و گاز و پالایش و پتروشیمی به عنوان وثیقهـــــ
«۱-۴»الزام بانک‌‌ها به پرداخت تسهیلات به شرکت‌های گاز استانی۰۰۰,۳۰تسهیلات تکلیفی
«۵-۳»الزام بانک‌ها به پذیرش اسناد مربوط به اراضی کشاورزان و اسناد عادی اراضی محل اجرای طرح‌های کشاورزی و صنایع وابسته به آن و اسناد منازل روستایی به عنوان وثیقه وام‌های بخش کشاورزی و وام‌های پرداختی به روستاییانـــــ
«۷-۲»اجازه به بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری برای تقسیط مجدد تا ۵ سال اصل و سود تسهیلات سررسیده شده و معوقه پرداختی در کلیه امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بخشیدن جریمه‌های ناشی از دیرکردـــــ
«۷-۴»تغییر نام بانک قرض‌الحسنه مهر ایران به بانک‌ قرض‌الحسنه مهر امام رضا (ع)ـــــ
«۸-۳»پرداخت تسهیلات به شهرداری اصفهان۰۰۰,۱
«۸-۳»پرداخت تسهیلات به سازمان تعاون روستایی۳۰۰
«۹-۳»الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات به کارخانجات آرد و بخش خصوصی برای خرید گندم۰۰۰,۴۰تسهیلات تکلیفی
«۱۴-۴»الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات خرید یا ساخت مسکن به یک صد هزار نفر از جانبازان، ایثارگران و خانواده شهدارقم مشخص نیستتسهیلات تکلیفی
«۱۵-۸»اختصاص بخشی از وجوه قرض‌الحسنه بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات به زندانیان دیه و امثال آن۵۰۰تسهیلات تکلیفی
«۱۵-۹»الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات جهت اشتغال مددجویان سازمان زندان‌ها از محل پس‌اندازهای قرض‌الحسنه۲۰۰,۶تسهیلات تکلیفی
  1. ارتباط برنامه پنجم توسعه و بودجه

احکام موجود در قانون برنامه پنجم به سه دسته قابل طبقه‌بندی هستند:

  • احکام مربوط به ساختار بودجه‌ریزی،ـ احکام صریح بودجه‌ای، اهداف بخشی و فرابخشی.
  • دو حکم مواد (۲۱۵) و (۲۱۴) قانون برنامه در لایحه بودجه ۱۳۹۱، مورد توجه بوده است.

۱۴۲ حکم از قانون برنامه پنجم توسعه، شامل یکسری وظایف و تکالیف برای دولت و دستگاه‌های اجرایی است که قابلیت اجرایی آن وابسته به تأمین اعتبار در بودجه‌های سنواتی است. بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ نشان می‌دهد که تنها ۱۸ حکم از ۱۴۲ حکم موجود، در سال مالی ۱۳۹۱ پیش‌بینی تأمین اعتبار شده است.

از سوی دیگر در برنامه پنجم توسعه ۵۲ هدف کمّی بخشی با دوره زمانی مشخص مربوط به حوزه‌های مختلف وظایف دولت است. تحقق غالب این اهداف، نیاز به تأمین اعتبار در بودجه‌های سالیانه دارد و وجود شرط زمانی تحقق این اهداف، مستلزم این است که در سال مالی ۱۳۹۱ به عنوان دومین سال اجرای برنامه، تمهیدات و زمینه‌های تحقق اهداف یاد شده مد نظر قرار گیرد. با این حال بر اساس جدول ۵ لایحه دیده می‌شود که تنها دو هدف از اهداف فوق در لایحه بودجه ۱۳۹۱، پیش‌بینی تأمین اعتبار شده است.

در قانون برنامه پنجم توسعه، ۶ هدف کمّی فرا‌بخشی نیز دیده می‌شود، اما از آنجایی که جدول کمّی ساخت‌یافته‌ای در برنامه پنجم وجود ندارد و تصویری از روند متغیرهای مذکور در طول سال‌های اجرای برنامه پنجم دیده نمی‌شود، ردیابی میزان تحقق این اهداف در بودجه‌های سنواتی بسیار دشوار خواهد بود و در این خصوص به سختی می‌توان اظهارنظر کرد. در مجموع پیوند و سازگاری پر‌رنگی میان برنامه پنجم و لایحه بودجه ۱۳۹۱ (دومین سال اجرای برنامه) دیده ‌نمی‌شود. به طوری که با احتساب تمام احکام طبقه‌بندی شده (یعنی در مجموع ۲۱۶ حکم) برنامه پنجم که باید در لایحه بودجه ۱۳۹۱ لحاظ می‌شدند، تنها ۲۲ حکم آن در لایحه بودجه ۱۳۹۱ مورد توجه بوده است.

  1. اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور، مجموع اعتبارات فصل رفاه و تأمین اجتماعی بیش از ۳۰۵ هزار میلیارد ریال است که حدود ۳۱ درصد از کل اعتبارات هزینه‌ای بودجه را به‌خود اختصاص داده است. این اعتبارات نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۲۴ درصد رشد دارد. از کل اعتبارات این فصل، حدود ۶۲ درصد به بیمه‌های اجتماعی و امور بازنشستگان، نزدیک به ۱۰ درصد به بیمه‌های درمانی، بیش از ۱۴ درصد به امور ایثارگران، حدود ۱۳ درصد به امور حمایتی و توانمندسازی و حدود ۱ درصد به سایر برنامه‌ها اختصاص ‌یافته است.

مهمترین نقاط قوت این لایحه همسویی با احکام برنامه پنجم توسعه، رشد حدود ۲۵ درصدی در اعتبارات بیمه‌های اجتماعی، رشد بالای ۲۰ درصدی در اعتبارات حمایتی و توانمندسازی و امور ایثارگران، ایجاد ردیف‌های جدید و شفافیت بیشتر در برخی برنامه‌ها نسبت به سال گذشته است. از‌جمله نقاط ضعف آن نیز می‌توان به عدم پیش‌بینی اعتبار بابت اجرای بندهای «و» و «ز» ماده (۸۰) قانون برنامه پنجم و همچنین وجود ابهام‌ها و ایرادهایی در برخی بندهای ماده واحده اشاره کرد.

 

منابع و مآخذ:

  • لایحه بودجه سال ۱۳۹۱
  • قانون بودجه سال ۱۳۹۰
  • گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شماره‌های مسلسل ۱۲۲۵۹، ۱۲۲۲۳، ۱۲۲۳۳، ۱۲۲۳۴، ۱۲۲۳۹، ۱۲۲۴۲، ۱۲۲۴۳، ۱۲۲۴۶، ۱۲۲۷۰

[۱]. البته در ماده (۷) علاوه‌بر پرداخت نقدی، دولت اجازه داشته است تا منابع حاصل از اجرای قانون را صرف اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی شامل گسترش و تأمین بیمه‌های اجتماعی، خدمات درمانی، تأمین و ارتقای سلامت جامعه، پوشش دارویی و درمانی بیماری‌ های خاص و صعب‌العلاج، کمک به تأمین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و اشتغال و توانمندسازی و اجرای برنامه‌های حمایت اجتماعی نیز نماید. اما در عمل دولت ترجیح داده است که تقریباً کل منابع را صرف پرداخت نقدی یارانه‌ها کند.

[۲]. شایان ذکر است به‌دلیل فقدان رقم مشخص برای بسیاری از احکام لایحه بودجه ارقام فوق حداقل میزان بدهی‌ها و تعهدات است.

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

چهار × یک =