در این گزارش ابتدا به اجمال به فرآیند تغییر تدریجی پارادایمهای اقتصاد رشد و توسعه اشاره میشود که چگونه از نگاه مکانیکی به دیدگاه تحلیل بنیادین تغییر یافته است. بر اساس دیدگاه تحلیل بنیادین تفاوت کشورها در توانایی تبدیل پسانداز به سرمایهگذاری در متغیرهای نهادی نهفته است که کشورها باید آنها را بهبود دهند تا رشد اقتصادی پایدار را تجربه کنند. در بخش دوم به فضای کسب و کار در برنامه چهارم پرداخته شده است و با بررسی عملکرد برنامه چهارم در حوزه کسب و کار، آسیب شناسی دلایل عدم موفقیت برنامه به اجمال ارایه شده است. در پایان برای برنامه پنجم ساختار سازمانی پیشنهاد شده است که در آن بخش عمومی و بخش خصوصی در تعامل با یکدیگر و ایجاد نهاد مشترک مدیریت فضای کسب و کار در کشور اقدام مینماید.
مطابق باتئوریهای اقتصادی دهههای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ و تا حدودی ۱۹۸۰، کشورها باید مجموعه سیاستهای اجماع واشنگتنی[۱] را اجرا میکردند تا بتوانند به روند رشد پایدار اقتصادی دست یابند. کشورهای آمریکای لاتین از سیاستهای تجویزی بانک جهانی و سایر نهادهای اجماع واشنگتن پیروی کردند اما کشورهای جنوب شرق آسیا سیاستهایی غیر همسو با سیاستهای تجویزی بانک جهانی را اتخاذ کردند. نتایج نشان میداد که حلقه مفقودهای در تئوریهای اقتصادی که بر اساس آنها سیاست بانک جهانی تجویز میشد وجود دارد. تئوریهای رشد و توسعه نیز به همین صورت از دیدگاه مکانیکی به دیدگاه تبیین روی آوردند که در آن دلایل تفاوت کشورها در تبدیل (یا عدم تبدیل) پسانداز به سرمایهگذاری و زیرساختهای نهادی اجرای سیاستهای اقتصادی مطالعه میشد. در سادهترین شکل مدلهای رشد اقتصادی به گونهای تغییر یافتند که در آن مساله نهادها و ساختار اجتماعی و حقوقی نیز وارد شد که در نمودار (۱) نشان داده شده است:
نمودار ۱- دیدگاه جدید رشد
تولیدناخالص داخلی |
بهرهوری |
عوامل تولید |
درونزا
همگراییبینالمللی |
نهادها |
جغرافیا: منابع طبیعی و… |
تاحدی درونزا
برونزا
در اینوضعیت نهادها یا مشوق رشد هستند یا مانع رشد و مدلهای اقتصادی به جای (AL‚K)f=Y یعنی به جای تولید را صرفاً تابعی از سرمایه، تکنولوژی و نیروی کار باشند. در سادهترین شکل به صورت تابعی از سرمایه و عوامل اجتماعی است((S‚K)f =y) که در آن S نشان دهنده متغیرهای اجتماعی و نهادی است.
در تبیین موضوع و در سادهترین شکل نهادهای مرتبط با بازار را میتوان در چهار نوع نهاد طبقهبندی کرد:
این چهار نوع نهاد، قواعد بازی کارگزاران و فعالین اقتصادی را نشان میدهد که زیر بنای آن ساخت حقوقی و سیاسی است. در مجموع آنچه را که دولت برای بهبود فضای نهادی بازار انجام میدهد به دو ظرفیت مالی و حقوقی قابل تبدیل است که از مجموع آنها نیز به عنوان ظرفیت دولت یاد میشود. هر چقدر ظرفیت دولت بیشتر باشد در واقع دولت قویتر است و شرایط بهتری برای انجام مبادلات در بازار را فراهم میکند. در مطالعات بانک جهانی فراهم کردن شرایط نهادی بهتر برای انجام مبادلات بازار تحت عنوان فضای کسب و کار شناخته شده است. تجربه موفق چین و شکست روسیه در سیاستهای اقتصادی اتخاذ شده بر اعتبار بهبود فضای کسب و کار افزود. فضای کسب و کار در سه سطح بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت قابل بررسی است. در کشور ما برنامه پنج ساله، بهبود فضای کسب و کار در میان مدت را مدنظر قرار میدهد برای ترسیم چارچوب دقیق برای تبیین موضوع در برنامه پنجم باید عملکرد برنامه چهارم در این خصوص مورد بررسی قرار گیرد.
محور بهبود فضای کسب و کار در برنامه چهارم توسعه دولت بوده است. به ویژه اینکه طبق در ماده ۴۱ قانون برنامه چهارم جهت بهبود فضای کسب و کار دولت مجموعهای از فعالیتها را باید انجام میداد. مرور مجموعه مواد یاد شده نشان میدهند که در برنامه چهارم توسعه، مقررات زدایی، ایجاد نظامهای حقوقی، قانونی، اقتصادی، بازرگانی و فنی، مشارکت تشکلهای غیر دولتی، خدمات بازرگانی، فنی، مالی، بانکی، بیمهای، ایجاد پیوند میان بنگاههای کوچک و بزرگ، رقابتپذیری صنایع، رفع انحصار قیمتگذاری، نرخ ارز، تعرفهها، زیرساختها و قانون کار و تامین اجتماعی، بازار سرمایه، انحصارزدایی، سلامت نظام اداری، استانداردهای زیست محیطی و موانع اداری و مقررات دست و پاگیر از جمله مواردی بودهاند که مورد توجه قرار گرفتهاند. این مجموعه وسیع شاخصهای بانک جهانی و مجمع جهانی اقتصاد را در بر میگیرد. با این حال به دلیل خاطر اینکه بهبود فضای کسب و کار دولت محور بوده و ساز و کار بهبود نیز وضع قوانین بوده، برنامه چهارم موفق نبوده است.
مطابق با گزارش نهاد نظارتی از جمله گزارش معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی[۲] (گزارش سالهای اول، دوم و سوم) و گزارش مرکز پژوهشها[۳] و گزارش سازمان بازرسی[۴] اهداف مدنظر حاصل نشده است.
در ماده ۳۷ ایجاد فضا و بستر مناسب جهت تقویت و تحکیم رقابتپذیری مد نظر بوده است. در بند الف این ماده مقرر شده بود که نظام قانونی، حقوقی، اقتصادی، بازرگانی و فنی مناسب در جهت تقویت رقابتپذیری فراهم شود که بنا به گزارش مزبور تدوین این نظام موجود در مراحل مقدماتی است و انجام نشده است.
عدم بهبود فضای کسب و کار آثار خود را در بالا بودن تورم، بهرهوری و رشد اقتصادی پایین و و سایر متغیرهای کلان اقتصادی نشان میدهد. به عنوان مثال در حوزه صنعت و معدن مشکلات فراوانی از این حیث وجود دارد که هم در تعامل بخش خصوصی با وزارتخانهها خود را نشان میدهد و هم در حوزههای موضوعی فرا بخشی هم چون قانون کار، حوزه تامین اجتماعی، حوزه پولی و بانکی، حوزه مالیات ستانی. به عنوان مثال حق بیمه کارفرمایان، تجدید پروانه کسب، اخذ مالیات بیمه از کارفرمایان، معافیتهای ناشی از ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل صنایع کشور، مشکلات گشایش اعتبارات اسنادی، عدم ثبات قیمتها، کنترل قیمتها، تغییر مکرر تعرفهها، عدم تعدیل قیمت کالا با توجه به تورم، مشکلات قطعی برق، اسناد و املاک، استاندارد سازی، حمل و نقل هوایی، کند بودن اعطای خطوط ICT، تغییر کاربریها، دخالت بورس در افزایش سرمایه شرکتها از جمله این مشکلات است[۵]. حل این مشکلات به تعامل هم سطح بخش دولتی و بخش خصوصی وابسته است که امری است زمانبر، تدریجی و بدون حضور بخش خصوصی در هسته مرکزی بهبود فضای کسب و کار، به عنوان متقاضی بهبود فضای کسب و کار، امکان بهبود فضای کسب و کار در زمان بهینه و با سرعت معقول وجود نخواهد داشت.
همانطور که در بخش پیشین مشاهده شد بنیان بهبود فضای کسب و کار دولت محور بوده است و ساز و کار اصلاح و بهبود فضای کسب و کار از طریق تعیین و قانونگذاری بوده است هر چند که در ماده ۱۴۰ برنامه چهارم نیز به ساز و کار اصلاح اداری نیز توجه شده است. مهمترین متقاضی بهبود فضای کسب و کار بخش خصوصی است و بدون مشارکت متقاضی بهبود شرایط کسب و کار، دولت انگیزه برای شناسایی نقاط قوت و ضعف ندارد. ساز و کار قانونگذاری که در برنامه چهارم مد نظر بوده است بدون الزام عملی به اجرای آن کفایت امر نمیکند. برای داشتن الزام عملی باید ذینفع اصلی آن یعنی بخش خصوصی در ساز و کار اجرایی بهبود فضای کسب و کار حضور داشته باشد که در این صورت هزینه مبادله کاهش و کارایی سیاست بهبود فضای کسب و کار افزایش مییابد از این روی:
روشهای سیاستگذاری بهبود فضای کسب و کار به ساز و کار تعامل میان دولت و بخش خصوصی وابسته است. بر این اساس سه روش کلی سیاستگذاری قابل حصول است:
روش اول نیز به دو صورت قابل انجام است: دولت محور باشد و بر اساس قانونگذاری این کار را انجام دهد یا اینکه دولت محور باشد و با ایجاد نهادهای اصلاحی در نظام اداری این امر حاصل شود. برنامه چهارم توسعه که دولت محور بوده و ساز و کار اصلاح قانونگذاری بوده است، تجربه نا موفقی بوده است. با ملاحظه اینکه دولت نقش محوری و اساسی در اقتصاد ایران دارد و راهبرد بلندمدت اقتصاد ایران تقویت نقش بخش خصوصی است از این رو پیشنهاد میشود که در برنامه پنجم ساز و کار بهبود فضای کسب و کار بر اساس تعامل دولت و بخش خصوصی استوار باشد. تعامل در عین شناخت تفاوت در ساز و کار مدیریت و سیاستگذاری در دو بخش دولتی و خصوصی شکل میگیرد. هم چنین با ملاحظه اینکه بخش تعاونی در سیاستگذاریها به عنوان بخش مستقل عمل میکند حضور نهادی از بخش تعاون نیز در این مکانیزم به تقویت ساز و کار اجرایی میانجامد در واقع در پیشنهاد این گزارش، تعامل بخش خصوصی، تعاونی و دولت، محور بهبود فضای کسب و کار در برنامه پنجم توسعه است.
در سطح عالی، نهادی مرکزی ایجاد میشود که بر تعامل سه گانه بخش عمومی، بخش خصوصی و بخش تعاونی استوار است. بخش عمومی از دو بخش قوه مقننه و قوه قضائیه تشکیل میشود. قوه قضائیه بدین دلیل آورده شده است که در ایجاد مبنای حقوقی و نهادی فضای کسب و کار مؤثر است. نمایندگان این سه بخش در نهاد مرکزی حضور مییابند. در سطح پایینتر و دفاتر بهبود فضای کسب و کار وزارتخانهها و دستگاههای اجرایی دولتی قرار دارد. این دفاتر با نظارت نهاد مرکزی(سطح عالی) و با مشارکت وزارتخانه و همچنین تشکلهای غیر دولتی مرتبط با وظایف وزارتخانه تشکیل میشود.
نهاد مرکزی وظیفه سنجش، کنترل و بهبود فضای کسب و کار را در سطح ملی بر عهده دارد و دفاتر سنجش و بهبود فضای کسب و کار در وزارتخانهها نیز در سطح وزارتخانه عمل میکنند. نظارت پیوسته بر بهبود فضای کسب و کار هشدار به موقع هنگام بدتر شدن وضعیت کسب و کار و شناسایی آثار سیاستگذاریها در دو سطح ملی و وزارتخانهها بر عهده نهاد مرکزی (دفتر کسب و کار وزارتخانه) خواهد بود.
شایان ذکر است که مواد پیشنهادی برای درج در برنامه پنجم توسعه پس از تعیین چارچوب کلی اقدامات لازم برای بهبود فضای کسب و کار، بصورت احکام قانونی ارائه خواهد شد.
نمودار ۲- ساز و کار پیشنهادی ایجاد نهادهای سنجش و بهبود فضای کسب و کار در برنامه پنجم توسعه
نمودار ۳- وظایف پیشنهادی نهادهای مرتبط با سنجش و بهبود فضای کسب و کار در برنامه پنجم
[۱] – اجماع نهادهای پولی و مالی مستقر در واشنگتن از جمله صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی.
[۲] – گزارش ارزیابی عملکرد سال سوم برنامه چهارم توسعه، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی، ۱۳۸۸
[۳] – ارزیابی عملکرد برنامه چهارم بر حسب مواد، مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۳۸۸
[۴] – گزارش عملکرد دستگاههای اداری کشور در تحقق مفاد قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان بازرسی کل کشور، معاونت برنامهریزی و توسعه منابع انسانی، مهر ۱۳۸۸٫
[۵] – انجمن مدیران صنایع و مجمع کنفدراسیون صنعت، «مشکلات حوزه صنعت و معدن»، آذرماه ۱۳۸۷٫