گزارش ۱۳۰ – مرداد ۱۳۹۵ – اظهار نظر درباره “لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی”

پیشتاز ایجاد مناطق آزاد تجاری در دنیا را به بندر آزاد هامبورگ(سال ۱۸۸۸ میلادی) و فرودگاه بین­المللی بندر شانون در ایرلند(سال ۱۹۵۹ میلادی) نسبت می­دهند. بعد از این، ایده ایجاد مناطق آزاد در دنیا شایع شده و در دهه­های اخیر نهادهای بین­المللی نظیر سازمان توسعه صنعتی ملل متحد  (UNIDO)[1]بر ایجاد و تأسیس مناطق آزاد تجاری به عنوان وسیله­ای برای تشویق توسعه صنعت با هدف صادرات به عنوان انتخابی در مقابل سیاستهای جایگزینی واردات به کشورها توصیه کرد. براین اساس، کشورهای در حال توسعه از اواسط دهه ۶۰ میلادی به احداث و تأسیس مناطق آزاد تجاری به منظور تحقق اهداف ذیل اقدام کردند:

  • جذب سرمایه­گذاری خارجی
  • انتقال تکنولوژی
  • توسعه صادرات
  • کسب درآمدهای ارزی
  • ایجاد اشتغال
  • ایجاد نمایشگاه

ایران نیز به منظور پیگیری و تحقق برخی از اهداف اقتصادی به ایجاد و تأسیس مناطق آزاد تجاری و صنعتی اقدام کرد. با پایان یافتن جنگ در اواخر دهه شصت و آغاز اجرای برنامه توسعه، دولت تلاش کرد براساس سیاستهای اقتصادی متداول در دنیا، به شیوه­ای اقدام کند تا با بهره­مندی از وجود فرصتهای این چنینی، در سیاستهای اقتصادی کشور نیز تغییراتی را بوجود آورد تا از این طریق کاستی­ها جبران و زمینه برای رشد و توسعه اقتصادی فراهم گردد و از اقتصاد درونگرا به سمت اقتصادی برونگرا حرکت کند و از این طریق سرمایه­گذاری خارجی جذب شود، توان تولید توسعه پیدا کند و صادرات بیشتر شود. این بود که برای اولین بار ایجاد مناطق آزاد در کشور، براساس تبصرههای(۱۹) و (۲۰)  ماده واحده قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی قانون[۲] مورد توجه قرار گرفت و سه منطقه آزاد چابهار، کیش و قشم به موجب قانون و پس از آن در سال ۱۳۸۲ مناطق آزاد اروند، ارس و انزلی و در سال ۱۳۸۹ منطقه آزاد ماکو تأسیس شدند.

با توجه به اهداف که در تأسیس و ایجاد مناطق آزاد مورد انتظار است، دولت یازدهم اخیراً “لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی” را در دستور کار خود قرار داد. بر اساس این لایحه به دولت اجازه داده می­شود در استانهای گلستان(اینچه برون)، ایلام(مهران)، اردبیل(اردبیل)، سیستان و بلوچستان(سیستان)، کردستان(بانه – مریوان)، هرمزگان(جاسک)، بوشهر(بوشهر)، منطقه آزاد تجاری – صنعتی را در محدوده هایی که به تصویب هیئت وزیران می رسد ایجاد شود.

همچنین دولت می­تواند در استانهای فارس(فسا)، یزد(ابرکوه – میبد)، زنجان(زنجان)، کهگیلویه­وبویراحمد(گچساران)، آذربایجان غربی(سرو، ارومیه)، خراسان رضوی(خواف – قوچان)، لرستان(خرم آباد)، قزوین(تاکستان) و اصفهان(شاهین شهر) منطقه ویژه اقتصادی و در استان البرز(ساوجبلاغ) منطقه ویژه اقتصادی دارویی ایجاد کند.[۳]

با توجه به وجود تجربه ایجاد چنین مناطقی در کشور، قبل از این که لایحه اخیر دولت به تصویب برسد، جا دارد در خصوص موفقیت یا عدم موفقیت اینگونه مناطق در کشور بررسی کارشناسانه انجام شود و روشن شود علت عقب ماندگی کشور و ناپایداری در رشد اقتصادی ریشه در چه عواملی دارد؟ آیا ایجاد اینگونه مناطق می­تواند گره­ای از مشکلات رشد و توسعه اقتصاد کشور بازکند یا ایجاد اینگونه مناطق به مشکلات اقتصاد ایران اضافه می­کند؟

با توجه به آنچه که در ابتدای این نوشتار آمده است بیش از دو دهه از ایجاد و تأسیس مناطق آزاد صنعتی و تجاری در ایران می­گذرد و براین اساس ۷ منطقه آزاد در کشور ایجاد شده­ است و این مناطق نتوانستند به اهداف اصلی خود برسند. در مورد علت این عد مموفقیت مطالب زیر قابل توجه است.

ایجاد منطقه آزاد در ایران برای تعقیب یک هدف اقتصادی انجام می­شود که در آن جذب سرمایه­گذاری خارجی، حضور شرکتهای خارجی، رشد اقتصادی، توسعه، گسترش اشتغال، رشد صادرات و … را مورد توجه قرار می­دهد. لذا ناخواسته این هدف اقتصادی تحت تاثیر متغیرهای دیگری قرار خواهد گرفت. به عبارت دیگر، برای اینکه بتوانیم این موضوع را تببین نمائیم که چرا مناطق آزاد در ایران نتوانستند به هدف اصلی خود برسند؛ لازم است در خصوص آن جامع­نگری و نگرش سیستمی داشته باشیم. در چنین نگرشی نمی­توان از طریق اثرگذاری یک عامل یا متغیر، بتوانیم ناکامی و یا تعقیب هدف را مود توجه قرار دهیم.

از نظر نگارنده این متن، موفقیت یا ناکامی مناطق آزاد به در نظر گرفتن عوامل پیشین و پسینی بستگی دارد که بدون بودن عوامل پیشین امکان دستیابی به هدف ممکن نیست و عوامل پسین نیز به چگونگی امور اجرایی در مناطق آزاد متمرکز می­شود و در واقع این عملکرد بر میزان موفقیت و یا ناکامی آن تاثیرگذار است. براین اساس ایجاد مناطق آزاد به یک سلسله از پیش زمینه نیاز دارد. این پیش نیازها را به دو دستهِ زیر ساختهای لازم و قوانین سهل و آسان و سیاستهای تشویقی و انگیزشی تقسیم می­کنند. ناگفته نماند که انتخاب موقعیت جغرافیایی مناسب و وجود زیرساخت­های لازم در موفقیت و تعقیب اهداف مناطق آزاد موثر است. به نظر می­آید یکی از دلایل عمده ناکامی ایران در تحقق اهداف مناطق آزاد، نبود زیرساختهای اولیه مناسب برای ایجاد اینگونه  مناطق است.

در واقع مناطق  آزاد باید به­گونه­ای باشند که دارای زیرساخت­های لازم باشند یا حداقل امکانات را برای ایجاد زیرساخت داشته باشند. برای این منظور، انتخاب منطقه جغرافیایی مناسب برای مناطق آزاد دارای اهمیت است. در خصوص مهمترین زیرساختهای ایجاد مناطق آزاد به موارد زیر می­توان اشاره کرد:.

فناوری اطلاعات: وجود زیربناهای فناوری اطلاعات باعث می­شود تا امکان دسترسی آسان­تر در تمامی نقاط منطقه به وسائل ارتباطی امروزی نظیر اینترنت پرسرعت فراهم گردد.

نیروی کار: دسترسی آسان و ارزان به نیروی کار ماهر، نیمه ماهر و ساده، امکان آموزش نیروی کار، استفاده از قوانین سهل و آسان در استفاده از نیروی کار وجود داشته باشد.

صنایع پشتیبانی: وجود جاده­های مناسب حمل­ونقل، دسترسی به شبکه­های حمل­ونقل سرزمین اصلی، وجود فرودگاه های محلی و یا دسترسی آسان و سریع به فرودگاه­های سرزمین اصلی، استقرار در بنادر و یا نزدیکی به خطوط کشتیرانی

پشتیبانی قانونی دولت: وجود مشوق­های مالیاتی، وجود قوانین سهل و آسان­گیرانه برای سرمایه­گذاری خارجی، معافیت­های تعرفه­ای برای سرمایه­گذاران خارجی و داخلی، اعمال قوانین متفاوت و سهل در زمینه اقتصادی و تجاری نسبت به سرزمین اصلی به منظور تشویق  سرمایه­گذران؛ حمایت قانونی از ایجاد و توسعه صنایع پسین

انتخاب مکان استراتژیک: وجود امکانات زیربنایی و یا امکان ایجاد زیربناهای مورد نیاز با قیمت ارزان از لحاظ موقعیت جغرافیایی و زیست محیطی منطقه، دوری از نواحی بحران­زا، سهولت کنترل فیزیکی، نزدیکی به مبادی خروجی کالا از سرزمین اصلی و ارسال کالا به بازارهای خارجی، دسترسی به راه­های بین­المللی و داخلی

سازمان مسئول: ساختار شفاف و تصریح وظایف سازمان­های مسئول در منطقه، ایجاد مدیریت واحد در منطقه، اداره منطقه به صورت ایالتی و دارا بودن قوانین مخصوص به خود و مستقل از قوانین سرزمین اصلی

در بحث مربوط به زیرساخت­های مورد نیاز برای تاسیس منطقه آزاد، موضوع تحلیل هزینه- فایده برای تاسیس نیز باید مورد توجه قرار گیرد. اگر برای ایجاد منطقه آزاد، آن منطقه بدرستی انتخاب نشود، ممکن است هزینه ایجاد زیرساخت­های مورد نیاز بیش از منافع آن باشد. این در مناطق آزاد فیلیپین دیده می­شود. مطالعه­ای که توسط بانک جهانی انجام شده نشان می­دهد که هزینه زیاد ایجاد زیرساخت­ها در مناطق آزاد فیلیپین باعث شد که براساس تحلیل هزینه – فایده، این مناطق از لحاظ اقتصادی دارای زیان خالص باشند. اما با همین تحلیل، مناطق آزاد چین و کره جنوبی دارای سود خالص است. پس انتخاب نامناسب موقعیت جغرافیایی نه تنها منافعی را ندارد بلکه هزینه نیز تحمیل می­شود.

مناطق آزاد ایران از لحاظ موقعیت جغرافیایی در نقاط سوق­الجیشی قرار گرفته­اند، اما جانمایی عملیاتی آنها اشکالات متعددی دارد. عمده­ترین این اشکالات فراهم نبودن زیرساخت­های لازم برای ایجاد مناطق است و پیش از ایجاد مناطق آزاد در این گونه مناطق، زیرساخت­های لازم برای آنها فراهم نشده و سیاست ایجاد زیرساخت­ها از محل درآمدهای مناطق آزاد پس از اقتتاح و شروع به کار اتخاذ می­شود. از طرف دیگر، مناطق آزاد به لحاظ جغرافیایی اکثراً در مناطق محروم کشور قرار گرفته­اند.

به طور کلی مهمترین علت تاسیس مناطق آزاد در ایران در بدو تاسیس، توسعه منطقه­ای است. به همین دلیل، مناطق آزاد بعضاً در محروم­ترین نقاط جغرافیایی کشور جانمایی شده­اند. منظور از محرومیت نبود زیرساخت های لازم و به معنای زیر است:

فقدان تاسیسات زیربنایی، زیرساختی و انرژی در منطقه

سطح بسیار پایین استانداردهای زندگی، زیست محیطی و بهداشتی

فقدان نیروهای تحصیلکرده و ماهر در منطقه

دوری از شهرهای بزرگ

اقتصاد محلی ضعیف و درونگرا و ظهور و بروز پدیدههایی نظیر قاچاق و …

مشاهدات اولیه نشان می­دهد که اصلی­ترین مناطق آزاد کشور در نواحی قرار گرفته­اند که به لحاظ مباحث زیربنایی دارای محرومیت هستند. نبود چنین امکانات و متعهد نشدن دولت به تامین و تجهیز چنین امکاناتی باعث می­شود که این گونه مناطق به ضد توسعه تبدیل گردند و نابسامانی­ها را در مناطق تشدید نمایند.

بررسی تجربه کشورهایی که این سیاست را برای توسعه کشور خود برگزیدند نشان می­دهد که این کشورها ابتدا زیربناها را در آن مناطق ایجاد کردند و سپس آن مناطق را آزاد اعلام نمودند. پس بین ایران و کشورهای موفق، اختلاف در روش بسیار است. باید توجه داشته باشیم که موضوع ایجاد زیرساخت­ها و یا دسترسی به آنها در اینگونه مناطق از اهمیت فراوانی برخوردار است و در این میان امکانات و تاسیسات بخش انرژی و حمل­ونقل بسیار برحسته­تر است. در واقع، در  اختیار بودن انرژی مناسب و مطمئن و ابزارها و شبکه­های حمل­ونقل مناسب در موفقیت مناطق آزاد تاثیرگذار است و اگر این امکانات زیربنایی وجود نداشته باشد فرصت­های سرمایه­گذاری از بین خواهد رفت.

به نظر می­آید، برای این که سیاست مربوط به ایجاد مناطق آزاد  در کشور به هدف اصلی خود که همانا جذب سرمایه­گذاری خارجی و توسعه صادرات و .. منجر شود، نیاز به این دارد تا مناطق آزاد به لحاظ موقعیت جغرافیایی به گونه­ای انتخاب شود تا موضوع مربوط به ایجاد زیرساخت­ها در آن به لحاظ هزینه– فایده، توجیه­پذیر باشند و امکانات زیربنایی مناسب را اختیار داشته باشند. در ایران وضعیت به گونه­ای است که در ایجاد مناطق آزاد، تصمیم­گیری به گونه­ای است که به این موضوعات توجه نمی­شود. یعنی بدون توجه به شرایط اولیه یا پیشین ایجاد منطقه آزاد اقدام می­شود. نادیده گرفتن شرایط و پیش­زمینه­های مربوط به مناطق آزاد باعث شد که اینگونه مناطق عملاً کارکرد اصلی خود را از دست بدهند و برخی گزارشها گویای واقعیتهای زیر است.[۴]

“مقایسه ارزش واردات با صادرات صورت گرفته در مناطق آزاد از یک واقعیت ناخوشایند حکایت دارد که برخلاف هدف اصلی ایجاد این مناطق است. براساس آمار ثبت شده ورودی و خروجی‌های گمرکات کشور، ارزش واردات کالا از مناطق آزاد ١١ برابر بیشتر از ارزش صادرات انجام شده از این مناطق بوده است.

تنها در طول دو سال گذشته دو میلیون و ۵٣٩ هزار تن کالا به ارزش دو میلیارد و ١۶٢ میلیون و ۴٠٣ هزار دلار از طریق گمرکات کیش، قشم، چابهار، منطقه آزاد انزلی، منطقه آزاد اروند، منطقه آزاد چابهار، منطقه آزاد حسن رود و منطقه آزاد جلفا وارد کشور شده است. در مقابل این میزان واردات در سال ١٣٩٣، ٧٠٣ هزار تن کالا به ارزش ١٩۶ میلیون و ۵٢٢ دلار صادر شده است. برداشتن قید تعرفه‌ها از کالاهای ورودی از این مناطق عاملی شد که دروازه‌های کشور هرچه بیشتر به روی کالاهای خارجی گشوده شود.

نسبت ارزش واردات به صادرات صورت گرفته در مناطق آزاد نشان می‌دهد که در مقابل ٩٣/٩٩درصد واردات تنها ٠٧/٠درصد صادرات انجام شده است. با وجود آنکه از ابتدای شکل‌گیری مناطق آزاد نسبت واردات و صادرات به صورت ناعادلانه به نفع واردات شکل گرفته بود اما این نسبت در سال‌های گذشته شدت و وخامت بیشتر پیدا کرده است.

نسبت ارزش صادرات به واردات مناطق آزاد کشور از حدود ٣۵/٠ درصد در سال ١٣٨٠ به حدود ٠٧/٠ در سال ٩١ کاهش یافته است؛ به عبارت دیگر در ١٠ سال گذشته واردات تقریبا همواره با شیب زیادی افزایشی بوده است ولی صادرات از مناطق آزاد در سال‌های مورد اشاره رشد چندانی نداشته است و مناطق آزاد کشور در توسعه صادرات موفق نبوده است. مقایسه ارقام صادارت و واردات در مناطق آزاد و ویژه نشان می‌دهد تقریبا میزان واردات شش برابر صادرات بوده است. بررسی نسبت صادرات از مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به مجموع صادرات غیرنفتی نیز وضعیتی مشابه را به تصویر می‌کشد. این نسبت از ۵٠ درصد در سال ٨۴ به کمتر از ١۵ درصد در سال ٩١ کاهش یافته است که نشان‌دهنده عدم‌توجه به صادرات در مناطق آزاد است.”

این عملکردها گویای این واقعیت است که تأسیس مناطق آزاد در ایران نتوانسته است به هدف اصلی خود برسد و ایجاد اینگونه مناطق خود به عاملی برای آسیب وارد کردن به اقتصاد کشور تبدیل شده است. لذا قبل از این که دولت “لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی”  لایحه دولت را تقدیم مجلس شورای اسلامی کند باید در مورد دلیل عدم موفقیت مطالعه آسیب­شناسانه انجام شود.

 

[۱] – The United National Industrial Development Organization

[۲] –  در تبصره(۱۹) اینگونه آمده است: به دولت اجازه داده می‌شود که حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزی کشور، مناطق آزاد تجاری – صنعتی تأسیس نماید.

در تبصره(۲۰) اینگونه ذکر شده است: به منظور پشتیبانی تولید، گمرک ایران و سازمان بنادر و کشتیرانی موظفند حداکثر ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون مناطق‌ویژه حراست شده‌ای را در مبادی ورودی و یا گمرکات داخلی جهت نگهداری به صورت امانی مواد اولیه و قطعات و ابزار و مواد تولیدی که بدون‌انتقال ارز وارد می‌شود تأسیس نمایند. ورود کالا از مناطق مذکور جهت مصرف داخلی، تابع مقررات صادرات و واردات خواهد بود. صاحبان کالا‌می‌توانند بدون هیچ گونه تشریفات کالای وارداتی خود را از مبادی مذکور، از کشور خارج نمایند. آیین‌نامه اجرایی این تبصره به تصویب هیأت وزیران‌خواهد رسید

[۳]– http://dolat.ir/NSite/FullStory/News/?Serv=7&Id=281271

[۴] – http://alef.ir/vdciq5apzt1ayu2.cbct.html?374061

برای مشاهده متن کامل گزارش کلیک کنید.

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

15 − 6 =