نابرابری تراز منابع و مصارف بودجه و به بیانی کسری بودجه یکی از مشخصه‌های بارز لوایح بودجه‌ای طی سال‌های گذشته بوده است. هرچند هرساله دولت‌ها تلاش می‌کنند با تعیین ارقام و اعداد غیرواقعی نشان دهند که بودجه سالیانه تراز است اما بررسی عملکرد این لوایح خبر از کسری‌های بزرگی می‌دهد که پشت این اعداد و ارقام پنهان شده است. تازه‌ترین بررسی‌ها از عملکرد بودجه سال ۹۸ نشان می‌دهد که حدود ۴۰ درصد از این بودجه از طریق استقراض تامین مالی شده که بیانگر کسری بودجه ۴۰ درصدی آن است. این کسری از بیش‌برآوردی منابع در هنگام تدوین لایحه بودجه و عدم اصلاح آن در مجلس نشات گرفته است. بیش‌برآوردی منابع در قانون بودجه و عدم ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، در عمل به معنای بی‌استفاده شدن قوانین بودجه و حذف نقش مجلس در این زمینه خواهد بود.
آنطور که مرکز پژوهش‌های اتاق ایران می‌گوید، بودجه سال ۱۳۹۸ با بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی، با رقم ۴۴۸ هزار میلیارد تومان به تصویب رسید. مطابق پیش‌بینی‌های کارشناسان، تنها ۳۱۷ هزار میلیارد تومان از این منابع در عمل تحقق یافت و دولت با کسری بودجه‌ای در حدود ۱۳۱ هزار میلیارد تومان مواجه شد که این رقم بدون احتساب ۴۴ هزار میلیارد تومان اوراق منتشرشده بر اساس مجوزهای قانون بودجه ۱۳۹۸ است که در ادبیات اقتصادی، جزئی از کسری بودجه محسوب می‌شود. به عبارتی مجموع کسری بودجه سال ۱۳۹۸، ۱۷۵ هزار میلیارد تومان است که ۴۴ هزار میلیارد تومان آن با مجوز خود قانون بودجه با انتشار اوراق مالی اسلامی پوشش داده شده است.
با توجه به اینکه بخش قابل توجه منابعی که برای پوشش کسری بودجه سال ۹۸ پیش‌بینی شد (منابع صندوق توسعه ملی) قابل دسترسی نبودند، عملا بخش زیادی از کسری بودجه از محل پایه پولی تامین شد که آثار چشمگیر تورمی در سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به همراه داشت.
تکرار روند مذکور و عدم انجام اقدام عملی در حوزه مالیه عمومی دولت بدین معناست که با فرض تداوم شرایط موجود، بودجه سال‌های آینده نیز به شدت با کسری مواجه خواهد بود، مگر اینکه دولت با همراهی مجلس با تمرکز بر مجموعه اقدامات قابل انجام در کوتاه‌مدت در مدت باقیمانده، در حوزه مصارف، با اتخاذ تصمیمات کلیدی مانند تعیین تکلیف هزینه کلان تحمیلی به کشور در اثر سیاست تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی و همچنین استفاده از زیرساخت شناسایی و پرداخت به ذی‌نفعان نهایی، اقدامات مورد نیاز برای مدیریت هزینه و افزایش کارایی مخارج را دنبال کنند.
از مجموع منابع مصوب در قانون بودجه سال ۹۸، تنها ۷۰ درصد محقق شده‌اند که همین مساله ورود شورای عالی هماهنگی اقتصادی و صدور مجوزهایی خارج از بودجه را در پی داشته است. با احتساب مجوزهای خارج از بودجه، عملکرد منابع و مصارف حدودا برابر با ۹۴ درصد میزان مصوب بوده است. این درصد بالای تحقق با وجود کاهش شدید درآمدهای نفتی، ناشی از سهم بالای استقراض، یعنی انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی است که حدود ۴۰ درصد منابع را شامل می‌شود. تحقق نسبتا بالای مصارف بودجه سال ۱۳۹۸ در حالی است که مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، مقرر شده بود ۶۲ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه سال ۱۳۹۸، از طریق کاهش مصارف بودجه تامین شود. مطابق محاسبات گزارش، در بهترین حالت حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان از سقف مصارف کاسته شده است.
عملکرد درآمدهای دولت در سال ۱۳۹۸ برابر با ۹۱ درصد میزان مصوب بوده است. این درآمدها نسبت به سال قبل به میزان ۱۸ درصد رشد داشته است. سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع وصولی دولت در سال ۱۳۹۸ بالغ بر ۳۲ درصد است که نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۳۰ درصد رشد داشته است. مقایسه این رشد با نرخ تورم، بیانگر عدم افزایش و حتی کاهش درآمدهای مالیاتی حقیقی کشور است. وصولی گمرک ایران نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود هشت درصد افزایش یافته که در مقایسه با نرخ تورم، از کاهش قابل توجه مقدار حقیقی این منبع درآمدی حکایت دارد. منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی حدود ۳۹ هزار میلیارد تومان است که ۲۶ درصد رقم مصوب در بودجه سال ۱۳۹۸ و بیش از ۶۰ درصد کمتر از عملکرد سال قبل است. این در حالی است که رقم مذکور، شامل استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی و مابه‌التفاوت سهم ۲۰ درصد تا سهم قانونی ۳۴ درصد صندوق توسعه ملی از محل درآمدهای نفتی نیز است.
عملکرد قانون بودجه ۹۸
بررسی‌ها نشان می‌دهد حدود ۳۰ درصد از منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ محقق نشده که بخش عمده آن مربوط به عدم تحقق فروش نفت مطابق برآوردهای قانون بودجه است. مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، برای جبران کسری بودجه سال ۹۸، باید سقف مصارف دولت ۶۲ هزار میلیارد تومان کاهش یابد که این رقم در بهترین حالت ۴۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. عدم تحقق مصارف عمدتا مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یعنی بودجه عمرانی است که کمتر از ۶۰ درصد اعتبارات مصوب در بودجه ۹۸ پرداخت شده است. فاصله میان منابع تحقق‌یافته تا مصارف پیش‌بینی شده در قانون بودجه ۹۸ که از آن تحت عنوان کسری بودجه یاد می‌شود، رقمی معادل ۱۳۱ هزار میلیارد تومان است که حدود ۳۰ درصد کل مصارف/ منابع پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه این سال است. این رقم، بدون احتساب ۴۴ هزار میلیارد تومان اوراق منتشرشده براساس مجوزهای قانون بودجه سال ۹۸ است که در ادبیات اقتصادی جزئی از کسری بودجه محسوب می‌شود. به عبارتی مجموع کسری بودجه سال ۱۳۹۸، ۱۷۵ هزار میلیارد تومان بوده که ۴۴ هزار میلیارد تومان آن با مجوز خود قانون بودجه با انتشار اوراق مالی اسلامی پوشش داده شده است.
پس از گذشت حدود سه ماه از آغاز سال ۱۳۹۸ میزان کسری بودجه برای تامین مصارف مصوب قانون بودجه معادل ۱۳۸ هزار میلیارد تومان برآورد شد. مطابق با اطلاعات منتشرشده مقرر شد ۶۲ هزار میلیارد تومان از این کسری، از طریق کاهش سقف مصارف عمومی از ۴۴۸ به ۳۸۶ هزار میلیارد تومان پوشش داده شود و تامین منابع برای کسری باقیمانده از طرق زیر انجام شود:
برداشت از صندوق توسعه ملی تا سقف ۴۵ هزار میلیارد تومان، استقراض از مسیر انتشار اوراق مالی تا سقف ۳۸ هزار میلیارد تومان، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت تا سقف ۱۰ هزار میلیارد تومان، منابع بند ج تبصره یک قانون بودجه سال ۱۳۹۸ تا سقف ۵/۴ هزار میلیارد تومان. همچنین مقرر شد استفاده از موارد ۱ و ۲ مجموعا تا سقف ۶۲ هزار میلیارد تومان صورت پذیرد. محدودیت اخیر، مطابق مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی لغو شده و سقف برداشت از صندوق توسعه ملی نیز تا ۶۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافت.
عملکرد منابع
بررسی‌ها نشان می‌دهد حدود ۴۰ درصد از منابع بودجه ۱۳۹۸ از طریق استقراض یعنی فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی تامین شده است. وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۹۸ حدود ۱۰۰ درصد رقم مصوب بودجه برای سال ۹۸ است و نسبت به مدت مشابه سال ۹۷ حدود ۳۰ درصد افزایش یافته که در مقایسه با نرخ‌های تورم ۳۰ تا ۴۰ درصدی سال‌های ۹۷ و ۹۸، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان نمی‌دهد.
در میان انواع مالیات وصولی، مالیات بر ثروت با تاثیرپذیری از رشد مالیات بر نقل‌و‌انتقالات سهام و مالیات‌های اتفاقی و حق تمبر و اوراق بهادار، بالاترین عملکرد را داشته است و حدود ۲۰۴ درصد رقم مصوب بودجه و رشد ۱۲۲ درصدی عملکرد نسبت به سال پیش را دارد. همچنین مالیات بر درآمد عملکرد ۱۱۸ درصدی نسبت به مصوب داشته و نسبت به سال ۹۷ رشدی برابر با ۵۳ درصد داشته است.
وصولی گمرک نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۷ حدود هشت درصد افزایش یافته که با توجه به نرخ تورم، کاهش بسیاری را در درآمدهای حقیقی گمرک نشان می‌دهد. دلایل این کاهش براساس گزارش گمرک عبارتند از کاهش ارزش دلاری واردات، مشکلات ثبت‌سفارش و تخصیص ارز، ممنوعیت‌های وارداتی (۱۴۰۰ قلم کالا)، معافیت و تخفیفات گمرکی و ممنوعیت ثبت‌سفارش خودرو. درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی معادل ۱۲ هزار میلیارد تومان بوده که حدود ۱۰۰ درصد مقدار مصوب است. میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته ۵/۲ درصد کاهش داشته است.
با وجود اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه چشم‌انداز روشنی از صادرات نفت‌خام وجود نداشت، لایحه بودجه با فرض صادرات ۵/۱ میلیون بشکه نفت تقدیم مجلس شد و این فرض مورد قبول مجلس نیز قرار گرفت و در قانون بودجه سال ۹۸، منابع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سال ۱۳۹۷ با رشد بیش از ۴۷ درصدی مواجه شد. گزارش عملکرد بودجه سال ۱۳۹۸ نشان می‌دهد در نتیجه کاهش صادرات نفت، عملکرد این ردیف نسبت به سال گذشته ۵۷ درصد کاهش داشته است.
سقف مجاز انتشار اوراق مطابق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال ۹۸، ۴۴ هزار میلیارد تومان تعیین شده که مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی این سقف ۳۸ هزار میلیارد تومان افزایش یافت و مجموعا به رقم ۸۲ هزار میلیارد تومان رسید. عملکرد منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی در سال ۱۳۹۸ نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۷ حدود ۱۲۲ درصد افزایش یافته است. این رقم حدود ۱۸۶ درصد مصوب در قانون بودجه ۱۳۹۸ است. از مجموع ۶۵ هزار میلیارد تومان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، پنج هزار میلیارد تومان مربوط به جبران خسارات ناشی از سیل و ۶۰ هزار میلیارد تومان مربوط به جبران کسری بودجه دولت است که مجوزهای هر دو مورد، خارج از قانون بودجه سال ۱۳۹۸ صادر شده است. در مجموع بررسی‌ها حاکی از آن است که حدود ۱۰۲ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در سال ۹۸ استفاده شده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که در سال ۹۸، از مجموع حدود ۹ میلیارد دلار استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه ملی نزدیک به ۷ میلیارد دلار یعنی حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان با احتساب متوسط نرخ دلار نیما، از طریق پایه پولی و توسط بانک مرکزی تامین شده که تاثیر خود را در تورم بالای سال‌های ۹۸ و ۹۹ نشان داده است. شایسته ذکر است که حتی در صورت محدود نبودن دسترسی به منابع ارزی صندوق، ورود بی‌قاعده ارز به کشور در زمان وفور منابع حاصل از صادرات نفت می‌تواند تبعات اقتصادی نامطلوبی به همراه داشته باشد و از طریق سرکوب نرخ ارز، به تضعیف اقتصاد ملی و تولید داخلی منجر شود. این مساله، ضرورت رعایت انضباط مالی، برآورد صحیح منابع، ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت را بیش از پیش نشان می‌دهد.
عملکرد مصارف
به دلیل عدم تحقق منابع عمومی، مطابق با ارقام مندرج در قانون بودجه سال ۹۸، مقرر شد سازمان برنامه و بودجه حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان از مصارف بودجه را کاهش دهد که اطلاعاتی درباره ردیف‌های کاهش یافته توسط سازمان برنامه و بودجه منتشر نشده است.
با توجه به تحقق بالای مصارف نسبت به رقم مصوب در بودجه سال ۹۸ به نظر می‌رسد در سمت مصارف بودجه، مطابق با مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی عمل نشده باشد.
پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی حدود ۲۰ درصد مصوب بوده و ۱۵ درصد نسبت به سال ۹۷ کاهش یافته است.
اعتبارات هزینه‌ای متفرقه پرداخت شده در سال ۹۸ حدود ۱۱۳ درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به عملکرد سال ۹۷ حدود ۳۸ درصد افزایش یافته است. پرداخت هزینه‌ای مربوط به مدیریت بحران نسبت به مدت مشابه سال گذشته بیش از ۱۵۰ درصد افزایش یافته است که دلیل اصلی آن پرداخت‌های انجام شده برای جبران خسارات ناشی از سیل بوده است.
پرداخت ردیف‌های موضوع مواد ۱۰ و ۱۲ تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به مدیریت بحران نسبت به مدت مشابه سال گذشته به بیش از سه برابر افزایش یافته است که دلیل اصلی آن پرداخت‌های انجام شده برای جبران خسارات ناشی از سیل بوده است.
پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های مالی که در بودجه سال ۹۸ کمتر از بودجه سال ۹۷ پیش‌بینی شده بود، نزدیک به ۴۱ درصد نسبت به عملکرد سال گذشته رشد داشته و به رقم ۳۱ هزار میلیارد تومان رسیده است.

منبع