بررسی طرح تشکیل وزارت بازرگانی

۱-    مقدمه

مطابق “لایحه وظایف و اختیارات دو وزارتخانه کار و رفاه اجتماعی و صنعت و تجارت” که با شماره ثبت ۵۵۰ در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۰ توسط دولت نهم تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، “قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت” در تاریخ ۸/۴/۱۳۹۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت از ادغام وزارتخانه­ های صنایع و معادن و بازرگانی تأسیس شد. مطابق تبصره ۲ قانون مذکور مقرر گردید تنقیح قوانین مربوط به وظایف و اختیارات وزارتخانه مورد نظر ظرف مدت ۶ ماه انجام شود.[۱] این وظیفه مهم به رغم گذشت حدود یک دهه انجام نشد تا این که مجلس دهم در تاریخ ۵/۸/۱۳۹۴ طرح انتزاع وظایف و اختیارات بخش تجارت از وزارت صنعت، معدن و تجارت و تشکیل وزارت بازرگانی را با ۲۳ ماده و شماره ثبت ۶۱۶ تهیه کرد و با تغییراتی در عنوان آن به تاسیس وزارت بازرگانی اقدام کرد که نتیجه­ ای را به دنبال نداشت. در ۱۷/۵/۱۳۹۷ نیز مجدداً مجلس طرحی را با عنوان تشکیل وزارتخانه های «صنعت و معدن» و «توسعه صادرات و بازرگانی»  و شماره ثبت ۴۳۷ تهیه کرد که دو فوریت آن به تصویب نرسید و در مجموع از دستور کار خارج گردید. تلاش های مجلس برای تاسیس وزارتخانه جدید و یا تفکیک این دو وزارتخانه همچنان ادامه یافت تا این که در تاریخ ۸/۱۲/۱۳۹۷ طرح دیگری با شماره ثبت ۵۴۹ با عنوان “تشکیل وزارت تجارت و خدمات بازرگانی” تهیه شد که در نهایت در سوم مهر ماه سال ۱۳۹۸ در صحن علنی مورد رسیدگی قرار گرفت و برای تایید تاسیس این وزارتخانه به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال گردید.

هدف از تاسیس این وزارتخانه تمرکز و هماهنگی در مسئولیت ها، تسریع در تحقق سیاست های تولیدی و تجاری کشور و هم­افزایی در توسعه و تنظیم بازارهای داخلی و خارجی بیان شده است. این که آیا ادغامی که در سال ۱۳۹۰ انجام شده است توانسته به هدف اصلی خود دست یابد یا خیر باید در قالب گزارش توجیهی مفصلی توسط ارایه کننده گان طرح  عرضه میشد تا ماموریت تاسیس این وزارتخانه به درستی مورد رسیدگی و بررسی قضاوت قرار میگرفت در غیاب چنین گزارشی تنها شاید بتوان با ارائه تصویری از وضعیت برخی متغیرهای بخش صنعت و تجارت در ارتباط با نتیجه عملکرد ادغام سال ۱۳۹۰ قضاوت  کرد و در انتها پیشنهاد مناسب را ارائه نمود.

 

۲-   بررسی تحولات مربوط به برخی از شاخص­های بخش صنعت و تجارت از سال ۱۳۸۵ تا سال ۱۳۹۶

در یک و نیم دهه اخیر اقتصاد ایران شاهد تحولات بسیار زیادی بوده است که افزایش شدید درآمدهای نفتی و تحریم ها برجسته­ترین آنهاست. بخش صنعت کشور نیز در کنار این تحولات، در سال ۱۳۹۰ از نظر ساختاری و نهادی هم دستخوش تغییراتی شد از جمله ادغام وزارتخانه­های صنعت و معدن و بازرگانی که در مقدمه به آن اشاره شده است. بهرحال هر کدام از تحولات فوق می­تواند در وضعیت اقتصاد ایران و بخشهای واقعی تأثیرگذار باشد و تبیین سهم هر یک در اقتصاد به مطالعه جداگانه نیاز دارد. اما به طور کلی تاثیر هر نوع تصمیمی که در سالهای مورد نظر در اقتصاد ایران چه به صورت درونزا و یا برونزا اتخاذ شده است، در ارقام جدول(۱) انعکاس پیدا کرده است.

 

جدول۱:وضعیت برخی متغیرهای منتخب اقتصاد کلان و بخش صنعت در سالهای۱۳۸۴ لغایت۱۳۹۶*      “میلیارد ریال”

تولید ناخالص داخلی**تولید ناخالص داخلی***گروه صنایع و معادنمعدنصنعتبرق، آب و گازساختمانگروه خدماتگروه کشاورزی
۱۳۸۴۵۱۹۹۷۶۹۳۸۱۵۸۶۱۱۱۶۲۱۶۹۲۳۹۴۶۵۴۵۲۶۹۲۴۶۹۹۷۳۴۵۹۵۸۲۴۳۵۷۲۶۳۳۵۳۳۴
۱۳۸۵۵۴۷۶۳۳۷۴۰۵۵۱۷۶۱۲۲۲۶۴۵۲۶۷۹۲۵۸۸۴۹۴۲۷۱۷۷۲۳۳۵۵۸۶۲۶۰۹۶۹۷۳۶۱۲۸۹
۱۳۸۶۵۸۴۴۸۸۵۴۴۱۰۲۹۹۱۳۴۴۷۴۲۲۹۵۸۹۶۰۰۱۲۳۲۹۵۸۷۴۴۱۹۱۵۵۲۸۴۷۳۴۹۳۶۹۳۱۴
۱۳۸۷۵۸۴۰۴۸۱۴۴۲۳۴۹۷۱۴۴۱۳۹۶۳۴۳۰۴۶۱۸۸۲۰۳۱۵۰۰۶۴۷۳۲۶۶۲۸۱۰۸۱۲۲۹۴۱۴۷
۱۳۸۸۵۸۴۰۸۰۰۴۴۹۱۴۱۹۱۴۸۵۲۹۱۳۴۴۸۳۶۶۸۹۸۶۳۳۱۰۵۲۴۵۰۷۷۰۲۸۴۱۲۶۷۳۱۶۵۵۶
۱۳۸۹۶۱۷۵۳۷۴۴۷۵۶۶۱۸۱۵۹۱۲۶۹۴۱۵۴۲۷۳۹۲۲۰۳۵۰۷۱۴۴۵۹۸۸۳۲۹۹۲۷۰۴۳۳۵۹۲۰
۱۳۹۰۶۳۶۴۳۶۹۴۹۶۶۹۰۹۱۶۶۷۷۹۳۴۷۸۲۷۷۸۰۹۶۷۳۵۵۷۲۲۴۸۳۲۷۷۳۱۱۳۰۷۶۳۴۸۴۲۵
۱۳۹۱۵۸۷۳۴۲۳۴۹۸۶۴۲۳۱۶۲۸۶۳۰۴۸۴۹۲۷۴۹۱۳۱۳۶۳۳۱۴۴۶۷۶۹۳۳۱۵۹۲۵۴۳۶۴۶۵۹
۱۳۹۲۵۸۵۴۳۲۹۵۰۱۲۸۷۰۱۵۶۰۶۲۰۵۴۴۰۵۷۰۹۷۹۲۳۷۱۹۷۳۴۲۴۴۴۹۳۲۳۱۱۰۸۳۸۴۶۳۳
۱۳۹۳۶۰۴۲۵۳۵۵۱۶۲۸۴۹۱۶۴۵۵۷۳۵۶۱۴۵۷۶۶۴۸۲۴۰۲۳۷۴۴۲۰۵۷۲۳۲۷۷۹۱۱۴۰۵۴۳۳
۱۳۹۴۵۹۴۶۶۸۰۵۰۰۳۲۵۲۱۵۴۵۸۴۳۵۰۲۵۰۷۳۰۹۲۰۴۱۵۶۲۶۳۴۹۰۴۷۳۲۰۱۹۵۹۴۲۴۱۷۳
۱۳۹۵۶۶۹۱۱۰۹۵۱۶۶۶۳۶۱۵۷۹۷۸۷۵۱۲۹۹۷۸۱۰۴۳۴۴۳۹۸۴۳۰۳۴۶۱۳۳۱۶۴۱۶۴۴۱۹۷۲
۱۳۹۶۶۹۴۰۸۳۴۵۴۰۱۸۹۱۱۶۵۹۶۰۰۵۲۷۸۲۸۲۲۵۰۹۴۷۷۲۵۴۳۰۷۰۵۵۳۴۶۲۱۶۶۴۵۶۰۱۸

*کلیه ارقام به قیمت ثابت سال ۱۳۹۰ است.

** به قیمت پایه

***به قیمت پایه و بدون نفت

مأخذ: سازمان برنامه و بودجه. گزیده آمار و اطلاعات کلان اقتصادی ۱۳۹۷-۱۳۸۴

مأخذ: سازمان برنامه و بودجه. گزیده آمار و اطلاعات کلان اقتصادی ۱۳۹۷-۱۳۸۴

مأخذ: همان

آنچه در جدول و نمودار شماره(۱) ارائه شده است، از وضعیت نوسانی اقتصاد ایران حکایت دارد. برای این که قضاوت روشن­تری از وضعیت اقتصادی و بخشهای واقعی ارائه شود لازم است بین عملکردها و ارقامی که در جدول(۱) درج شده است و اهدافی که در قوانین برنامه مربوط به آن سالها مصوب و تدوین شده است، مقایسه­ای صورت گیرد تا روشن شود بین این دو چه شکافی وجود دارد. در سالهای ۱۳۸۴ لغایت ۱۳۸۸ که مصادف با اجرای برنامه چهارم توسعه است، مقرر شده بود متوسط نرخ رشد اقتصاد ایران ۸ درصد باشد که عملکرد آن ۴/۴ درصد محاسبه شده است. در برنامه پنجساله پنجم توسعه(۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۴) متوسط نرخ رشد اقتصادی ۸ درصد تعیین شده بود که متأسفانه عملکرد برنامه منفی ۶/۰ درصد برآورد شده است.

مأخذ: همان

در برنامه چهارم توسعه متوسط نرخ رشد بخش صنعت و معدن ۲/۱۱ هدفگذاری شده بود که متوسط آن از ۱/۷ درصد فراتر نرفت و این وضعیت در سالهای برنامه پنجم بدتر شد و به منفی ۲۸/۱ درصد کاهش یافت. مطابق ظرفیتهایی که بخش صنعت در تقویت نقش خود برای اقتصاد ایران وجود داشت، بدلیل وجود و وقوع برخی شرایط نامناسب باعث گردید سهمش از اقتصاد تضعیف شود و این سهم قرار بود براساس قانون برنامه چهارم به بیش از ۱۴ درصد برسد که در سال ۱۳۸۹ که سال آخر برنامه چهارم بود کاهش یابد و در سال ۱۳۹۶ به زیر ۱۲ درصد تنزل پیدا کند.جزئیات این وضعیت در جدول(۲) ارائه شده است.

جدول ۲: سهم گروههای مختلف از بخشهای اقتصادی در تولید ناخالص داخلی در سالهای ۱۳۸۴ لغایت ۱۳۹۶*

شرح۱۳۸۴۱۳۸۵۱۳۸۶۱۳۸۷۱۳۸۸۱۳۸۹۱۳۹۰۱۳۹۱۱۳۹۲۱۳۹۳۱۳۹۴۱۳۹۵۱۳۹۶
گروه صنایع و معادن۴/۲۲۳/۲۲۲۳۷/۲۴۴/۲۵۸/۲۵۲/۲۶۷/۲۷۷/۲۶۲/۲۷۲۶۶/۲۳۹/۲۳
معدن۵/۰۵/۰۵/۰۶/۰۶/۰۷/۰۸/۰۸/۰۹/۰۹/۰۸/۰۸/۰۸/۰
صنعت۵/۱۰۷/۱۰۳/۱۰۶/۱۰۵/۱۱۱۲۳/۱۲۸/۱۲۱/۱۲۷/۱۲۳/۱۲۷/۱۱۹/۱۱
صنعت و معدن۱۱۲/۱۱۸/۱۰۲/۱۱۱/۱۲۷/۱۲۱/۱۳۶/۱۳۱۳۶/۱۳۱/۱۳۵/۱۲۷/۱۲
برق، آب و گاز۸/۴۵۱/۵۴/۵۷/۵۷/۵۶/۵۲/۶۴/۶۷/۶۷۶/۶۹/۶
ساختمان۷/۶۱/۶۲/۷۱/۸۷/۷۴/۷۶/۷۸۳/۷۷۹/۵۵/۴۴/۴
گروه کشاوزی۴/۶۶/۶۳/۶۵۴/۵۴/۵۵/۵۲/۶۶/۶۷/۶۱/۷۶/۶۶/۶
گروه نفت۶/۲۶۲۶۵/۲۴۳/۲۴۱/۲۳۲۳۲۲۱/۱۵۴/۱۴۶/۱۴۹/۱۵۸/۲۲۲/۲۲
گروه خدمات۸/۴۶۷/۴۷۷/۴۸۱/۴۸۶/۴۸۵/۴۸۹/۴۸۸/۵۳۲/۵۵۲/۵۴۸/۵۳۶/۴۹۹/۴۹

*کلیه ارقام به قیمت ثابت سال ۱۳۹۰ است.

 بررسی­ ها نشان می­دهد وضعیت متغیرهای دیگر اقتصاد کلان و صنعت نیز در سالها ۱۳۸۴ لغایت ۱۳۹۶ با اهدافشان فاصله دارد. به عنوان مثال مقرر شده بود در سالهای ۱۳۸۴ لغایت ۱۳۸۸ متوسط نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ۲/۱۲ درصد باشد که عملکرد آن ۷/۵ درصد محاسبه شده است و متوسط آن در سالهای ۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۴ به منفی ۱/۷ درصد کاهش یافت. متوسط نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص بخش صنعت و معدن در برنامه­های چهارم و پنجم توسعه به ترتیب منفی ۳/۰ و منفی ۲/۱۱ درصد برآورد شده است. اینها بخشی از واقعیات مربوط به تحولات کمی اقتصاد و صنعت کشور در حدود ۱۵ سال اخیر است. اگر براساس شاخص ها بخواهیم آثار ادغام و  تفکیک را بررسی کنیم تقریبا نتایج قابل محسوسی متصور نیست به عبارت دیگر اگر یک دوره ۱۲ ساله را یعنی سالهای بین ۸۴ تا ۹۶ را مدنظر قرار دهیم در سالهای که دو وزارتخانه از منفک بودند حداکثر سهم صنعت بین۲۳ تا  ۲/۲۶درصد در نوسان  بوده است این اعداد برای سالهای ۹۰ تا ۹۶ بین ۹/۲۳ تا ۷/۲۷ اعلام شده که تفاوت جزیی را نیز باید به حساب احتمالا اشتباهات آماری و نوسانات  ناشی از تحریم و برجام گذاشت.

۳-   مروری بر ریشه­ های ناکامی صنعت در تصرف بازارها

آنچه در نوشتار فوق آمده است گویای آن است که اقتصاد ایران و بخش صنعت در دستیابی به اهداف خود در بیش از یک دهه اخیر ناموفق بوده و این وضعیت نامناسب ریشه در عوامل متعددی دارد که بشرح ذیل بیان می­شوند:

  • تغییر در ترکیب مجلس شورای اسلامی و دولت در سال ۱۳۸۴ و آغاز به کار دولت نهم و به تناسب آن بی­توجهی به برنامه چهارم توسعه و تغییر رویکرد در دو نهاد و قوه اصلی کشور نسبت به این موضوع
  • رشد درآمدهای نفتی و تزریق بدون برنامه آن به اقتصاد، کاهش قدرت رقابتی تولیدکنندگان
  • آغاز تشدید مناقشات در پرونده هسته­ای و شروع فصل جدیدی در روابط بین­المللی با کشورهای دنیا
  • آغاز تحریم و تبدیل آن از حالت یک و یا دو جانبه به تحریمهای فراگیر و چند جانبه
  • اجرای قانون هدفمند کردن یارانه­ها و ایجاد شوک در قیمت نهادهای تولید و اجرای ناقص و ناموفق آن در کشور و شکنندگی بسیار زیاد و بعضاً ورشکستگی و ایجاد بدهی برای بنگاههای تولیدکننده انرژی و خارج کردن آنها از حالت شرکتی
  • خروج شرکتهای خارجی از کشور و قطع همکاری آنها با ایران
  • کمبود سرمایه­گذاری و ناتوانی در تحقق اهداف مربوط به این متغیر
  • قطع مبادلات سیاسی و تجاری با دنیا و افزایش هزینه مبادله برای بخش خصوصی
  • قطع ارتباط با نظام بانکی دنیا و کانالهای مالی برای نقل و انتقالات

عوامل فوق در واقع بیانگر عوامل موثری  غیر از موضوعات مرتبط با تفکیک یا ادغام وزارتخانه بر روی صنعت است لذا ارزیابی آن به راحتی ممکن نیست. این عوامل درشرایط بعد از ادغام نیز در اشکال مختلف ازجمله شوک ارزی، پایین بودن زمینه‌های توسعه قابلیت‌های فناوری نوین و تشدید واردات غیر رسمی خود را نشان داده است.

۴-   استدلال موافقین و مخالفین  تفکیک

همان طوری که در مقدمه آمده است، مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۸/۱۲/۱۳۹۷ طرحی با شماره ثبت ۵۴۹ با عنوان “تشکیل وزارت تجارت و خدمات بازرگانی” تهیه کرده است که در سوم مهر ماه سال ۱۳۹۸ در صحن علنی مورد رسیدگی قرار گرفت و برای تایید تاسیس این وزارتخانه به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال گردید که به تایید نرسید و رفع اشکال به مجلس عودت داده شد. “هدف از تاسیس این وزارتخانه تمرکز و هماهنگی در مسئولیتها، تسریع در تحقق سیاستهای تولیدی و تجاری کشورو هم­افزایی در توسعه و تنظیم بازارهای داخلی و خارجی بیان شده است.”

استدلال موافقین تفکیک :[۲]   موافقان طرح تشکیل وزارت بازرگانی معتقدند که از سال ۱۲۸۵ شمسی که وزارت تجارت تشکیل شد تا سال ۱۳۹۰ شمسی که وزارت صنعت، معدن و تجارت از ادغام وزارتخانه­های صنایع و معادن و بازرگانی ایجاد شد، سیاست گذاری در این حوزه عمدتاً در قالب دو وزارتخانه مستقل و جداگانه پیگیری شده است. علت اصلی را باید در ماهیت متفاوت این دو بخش دانست، چرا که بازرگانی ماهیتی فرابخشی دارد که جایگاه آن را نباید و نمی توان با مدیریت و سیاست­گذاری بخشی ادغام کرد.

بخشی مهم از نقش و جایگاه دولت و تشکیلات آن در نظام اقتصاد ملی، حمایت از افزایش توان رقابتی در قالب وظایف ماهوی دولت است. از این رو، نظام نوین اقتصادی ضرورت بازمهندسی ساختارهای اقتصادی را برای خلق مزیت های رقابتی براساس سیاست هایی پیشنهاد می کند که از یکسو رقابت را در افزایش کیفیت تولیدات داخلی تشدید کند و از سوی دیگر دستیابی و سهم از بازارهای جهانی را با مدیریت کیفیت و کاهش قیمت تمام شده افزایش دهد . نقش و جایگاه حوزه بازرگانی در تحقق این اهداف و همزمان صیانت از حقوق تولیدکنندگان و مصرف کنندگان داخلی نقشی بی بدیل است . در نظام بازرگانی نوین، سیاست های مبتنی بر رقابت براساس تعامل بازار و دولت، مولفه کلیدی به شمار می رود و دولت با استفاده از ابزارهای خود نقش  تنظیم گری و تسهیل گری را برعهده دارد. بررسی قانون تشکیل وظایف وزارت بازرگانی سابق نیز نشان می دهد که سهم بالای تصدی گری دولت و ضعف رویکردهای مبتنی بر رقابت موضوعی بود که باید در اصلاح ساختارهای وزارت بازرگانی و حرکت به سوی بازرگانی نوین مورد توجه قرار می گرفت. این درحالی است که پس از تصویب قوانین ادغام و انتزاع اصولا” نه تنها نقاط ضعف وزارت بازرگانی سابق برطرف نشده است، بلکه نقاط قوت آن نیز تقریبا” در ادغام دستخوش تحولات تمرکز قدرت شده و تا حدود زیادی از میان رفته است تا جایی که موضوعیت بازرگانی کشور در ساختاری ناهمگون بی هویت شده است. مهمترین وظایف فرابخشی بازرگانی با رویکردهای نوین را به صورت زیر خلاصه می­شود:

  • ضرورت وجود نظام تعرفه گذاری یکپارچه؛ تا تنظیم کنندگان بخشی نتوانند تنها براساس مصالح آن بخش اقدام به تغییر و تعیین تعرفه ها کنند.
  • ضرورت وجود نظام جامع قیمت تمام شده تولید و قیمت گذاری و مدیریت برشبکه توزیع با رویکردهای نوین، به نحوی که در غیاب نهادهای خصوصی حامی حقوق مصرف کننده، از یکسو بتواند حقوق این گروه و از سوی دیگر بتواند حقوق تولیدکنندگان را تامین کند.
  • ضرورت مدیریت نظام بنگاه داری در کشور؛ چراکه نظام بنگاه داری در کشور نباید در سیطره تصمیمات بخشی قرار گیرد، این امر ضرورت ایجاد چارچوبی جامع را در حوزه قوانین و مقررات دوچندان می کند. به نحوی که تمامی فعالیت های بنگاه داری در کشور باوجود تعداد زیاد صنایع کوچک در بخش های مختلف از استانداردهای لازم برای رقابت پذیری برخوردار شوند.
  • تکمیل زنجیره جهانی ارزش و رشد پایدار و ارتقای جایگاه صنایع در این زنجیره
  • یکپارچگی در نظام بازرگانی باتوجه به رویکردهای جدید؛ نظام بازرگانی با رویکردهای نوین صرفا دربردارنده خدمات و تامین و توزیع کالاهای اساسی نیست و کالاهای صنعتی، حامل های انرژی، توزیع برق و نیز خدمات مخابراتی و … را نیز شامل می شود. در حالیکه در وضعیت کنونی و پس از ادغام هچنان نظام های بازرگانی متفاوت در بخش های یاد شده (بازرگانی نفت، بازرگانی بخش نیرو، نظام تعرفه و … ) وجود دارد.
  • برنامه ریزی برای افزایش سهم صادرات غیرنفتی از کل صادرات؛ برنامه ریزی برای افزایش صادرات تنها محدود به صدور کالاها نیست بنابراین ترکیب صادرات غیرنفتی باید به سمت صدور کالاها و همچنین خدمات حرکت نماید که نیل به این هدف ارتباط و هماهنگی بین نهادهای واسط دولت، صنعت و دانشگاه را می طلبد.
  • شناخت دقیق از اینده بازارها در سطح ملی و بین المللی ، تکنولوژی های تسهیل کننده تجارت در سطوح مختلف

مخالفان تفکیک:

  • طرح مستند به هیچ گزارشی نیست که در آن از عملکرد ادغام دو وزارتخانه ارزیابی از سال ۱۳۹۰ تاکنون ارائه کرده باشد.
  • برغم این که در تبصره ۳ طرح مجلس شورای اسلامی به صرفه­جویی ناشی از هزینه­های جاری از بودجه وزارتخانه­های جهاد کشاورزی و صمت برای تأمین هزینه­های اجرای قانون اشاره می­شود، اما ایجاد وزارت بازرگانی به عریض و طویل شدن ساختار اجرایی کشور منجر می­شود.
  • در زنجیره تولید، بازرگانی حلقه واسط بین تولیدکننده و مصرف­کننده محسوب می­شود و فعالیتهای این حوزه پلی بین تولید و مصرف به شمار می­رود.[۳]
  • .[۴] بر اساس نظر مخالفان تجربه ۳۰ کشور صنعتی و توسعه‌یافته جهان نشان می­دهد ۸۰ درصد آنها دارای وزارت صنعت و تجارت یکپارچه هستند. به‌علاوه در برخی از کشورها که رویکرد درون‌گرایانه‌تری داشته‌اند با افزایش نقش تجارت خارجی در توسعه اقتصادی و تعقیب فرآیند الحاق به سازمان تجارت جهانی، ساختار مدیریت و سیاست‌گذاری در بخش صنعت و بازرگانی به‌تدریج با هدف تعامل بیشتر و موثرتر با اقتصاد جهانی متمرکزتر شده و وزارتخانه‌های صنعت و تجارت با وزارت اقتصاد یا وزارت امور خارجه بوده است، به‌نحوی‌که سیاست‌گذاری و نظارت یکپارچه بر امور سرمایه‌گذاری(داخلی و خارجی)، صنعتی، تجاری و روابط بین‌المللی را امکان‌پذیر کند. در این راستا از کشورهای نفتی نظیر روسیه، عربستان سعودی، امارات متحده عربی و نیجریه گرفته تا کشورهای نوظهوری چون هند و برزیل و ترکیه ساختارهای اداری دو حوزه مدیریت صنعتی و تجاری را تا حد زیادی در هم ادغام کرده اند. رویکرد مدیریت واحد دو حوزه بازرگانی و صنعت در کشورهای شمال آفریقا چون مصر و مراکش و بسیاری از کشورهای کوچک چون چک، ویتنام، اردن، بحرین، تانزانیا، زامبیا و… هم دنبال می‌شود. همچنین کشورهای شرق آسیا نیز از سطح بالایی از یکپارچگی سیاست‌های صنعتی و تجاری برخوردارند و سهم مهمی از توفیقاتشان نیز به‌واسطه همین یکپارچگی بوده و عموما ساختار اداری دو حوزه صنعت و تجارت (به‌ویژه تجارت خارجی) را در هم ادغام کرده‌اند.[۵]

۵-   نگاهی به معضلات حوزه تجارت و الزامات اصلاحی آن

توسعه و یا عدم توسعه صنعت و همینطور رشد واردات و یا کاهش صادرات دارای دلایلی فراتر از ادغام و یا تفکیک دو وزارتخانه است  بخش صنعت به دلایل مختلف از جمله ایجاد انحصار ،خصوصی سازی نامتناسب ، سیاست های غیر کارشناسی در حوزه صنعت و…دارای عقب افتادگی تاریخی است . از طرف دیگر “آسیب­هایی نظیر فقدان سند سیاست تجاری مدون و مورد وفاق برای اجرا، فقدان قانون جامع تجاری و پراکندگی و تشتت قوانین و مقررات که موجب وضع مقطعی قواعد و هنجارهای ناهماهنگ تنظیم صادرات و واردات(قوانین مجلس شورای اسلامی، قانون بودجه، آئین­نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات و بخشنامه­های ارزی بانک مرکزی) شده، ضعف سازماندهی و ساختار تشکیلاتی (گستردگی و تنوع وظایف سازمان توسعه تجارت، ضعف ارتباط بین شورای عالی صادرات غیرنفتی و کمیسیون ماده ۱ مقررات صادرات و واردات و تاثیرپذیری آن کمیسیون از کارکرد نهادی موازی چون شورای عالی صادرات، شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، نظام­های سازمان­یافته­ی قاچاق و بنادر و مرزهای خارج از کنترل و…)،  نظام ناکارآمد تعرفه­ای (تغییرات پی­درپی نرخ­های حقوق ورودی، طولانی و بلندمدت بودن حمایت­ها و فقدان عنصر زمان و عملکرد در حمایت­های تعرفه­ای اعطا شده، بالاتر بودن عمومی نرخ­های تعرفه نسبت به متوسط جهانی آن و تفوق حمایت­های واقعی بخش صنعت بر بخش کشاورزی به عنوان یک خلاف قاعده جهانی)، استفاده جدی از ابزارهای غیرتعرفه­ای و عدم استفاده از ابزارهای نوین دفاع تجاری (اقدامات ضد قیمت­شکنی، حفاظتی و جبرانی) تنها بخشی از این چالش­ها بوده­اند که انسجام، هدفمندی و به طریق اولی کارآمدی آن را در تکمیل سیاست­های صنعتی محدود ساخته است.”[۶]

در راستای بهره برداری از فرصت های جهانی در حوزه تجارت و  گسترش تولیدات صنعتی جهت نفوذ در بازار  بایستی “بسته­های سیاستی نظیر  اقدامات تسهیل تجاری، اصلاح سیاست­های تعرفه­ای و غیرتعرفه­ای، بهبود سیاست­های کنترل کیفیت صادرات و واردات، اعطای مشوق­های هدفمند صادراتی بر اساس معیارهای کارکردی عینی، بخشی و بنگاهی، بازطراحی زیرساخت­های تامین مالی و بیمه صادراتی و مناطق فرآوری صادرات در جهت نارسایی­های بازار با تاکید بر تدوین بسته­های ضدتحریم­های مالی، طراحی و به­کارگیری سیاست­های ترویج و توسعه صادرات، تدوین اطلس همکاری­های اقتصادی بین­المللی ایران، انعقاد نسل جدید موافقت­نامه­های تجاری با کشورهای هدف به صورت دوجانبه و چندجانبه، استفاده از ظرفیت عضویت ناظر و پیشبرد فرآیند الحاق به سازمان تجارت جهانی در قالب تقویت دیپلماسی تجاری، اصلاح فرآیندها و نهادهای ناظر بر تجارت خارجی است. نهایتا، به عنوان پنجمین حوزه سیاستی، سیاست­های تکمیلی مرتبط با تجارت خارجی که شامل سیاست­های صنعتی نیز می­باشد، مورد تاکید قرار گیرد.”

۶-    الزامات قابل توجه در موضوع ادغام  و تشکیل وزارت صمت در سال ۱۳۹۰

انجمن مدیران صنایع کشور در سال ۱۳۹۰ و در زمانی که “لایحه وظایف و اختیارات دو وزارتخانه کار و رفاه اجتماعی و صنعت و تجارت” با شماره ثبت ۵۵۰ در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۰ توسط دولت نهم تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و در بحبوبه بررسی این لایحه در مجلس، گزارشی را با عنوان “گزارش کارشناسی در خصوص ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی به شماره ۵۴ در تیر ماه ۱۳۹۰ منتشر کرد و در این گزارش ابعاد این لایحه را مورد مطالعه قرار داد[۷] و در قسمت چهارم این گزارش دغدغه ها و ملاحظات موجود مربوط به ادغام را مورد توجه قرار داد که در این قسمت بخش هایی از آن بیان می­ شود. در این گزارش تاکید شده است اگر ادغام بخواهد نتیجه عملی و چشم گیر برای حوزه تولید و صنعت داشته باشد چه بسترهای و زمینه ­هایی باید فراهم شود. در غیر این صورت نمی ­توان انتظار نتیجه عملی از تصویب این قانون داشت. این موارد به شرح ذیل هستند:

  1. با پذیرش این نکته که وزارتخانه‌ها، باید بدنبال تقویت امورحاکمیتی باشند، با توجه به قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی، باید واحدها و سازمان‌های قابل واگذاری به بخش خصوصی واقعی و نه شبه دولتی واگذار شود. در غیر این صورت اگر همانند گذشته تصدی­گری وزارتخانه‌ها حفظ شوند و وزارتخانه جدید همانند گذشته مشغول امور تصدیگری باشند و فقط ستاد مرکزی به صورت واحد اداره شود، اتفاق خاصی در حوزه صنایع و بازرگانی رخ نخواهد داد.
  2. جزئیات مربوط به مأموریت‌ها، وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید بدرستی تعریف و تبیین شود و میزان تعهد در اجرای وظایف تعریف شده بوسیله وزارتخانه جدید، شرط لازم برای ادغام موفق دو وزارتخانه می‌باشد.
  3. به منظور اجرایی نمودن ادغام و حصول به اهداف آن، لازم است که برنامه‌ای جامع و کارشناسی شده در مورد تدوین اهداف تهیه شود.
  4. نظر به این که موضوع عضویت در سازمان جهانی تجارت مورد توجه قرار می‌گیرد، ادغام نباید به گونه‌ای باشد که الگوی تخصیص منابع و تولید صنعتی و معدنی کشور، تابع سیاست تجاری باشد و استراتژی توسعه صنعتی به موضوعی کلیشه‌ای تبدیل شود.
  5. کاهش میزان تصدیگری در فعالیتهای صنعتی، تولیدی، معدنی و بازرگانی و تقویت امور حاکمیتی در وزارتخانه جدید، نظیر نظارت و پیگیری فعالیتهای صنعتی، معدنی و بازرگانی و فراهم کردن بسترهای مربوط به تحقق سیاستها، برنامه‌ها، ضوابط و مقررات عمومی، واگذاری مدیریت و مالکیت بنگاهها به بخش خصوصی.
  6. باید به هر سه حوزه فعالیت وزارتخانه جدید که عبارتند از بازرگانی، معدن و صنعت هستند توجه کافی شود و ادغام نباید به حاشیه رفتن یک و یا چند فعالیت و بخش منجر شود.
  7. ایجاد ساختاری که بدنبال تقویت سیاست‌گذاری، نظارت و توسعه واحدها و تولیدات و صادرات غیر نفتی باشد.
  8. به طور عام در ادغام سازمانهای بزرگ باید موارد ذکر شده در قالب نمودار زیر مود توجه جدی قرار گیرد.

  

نمودار۱: موارد قابل ملاحظه در ادغام سازمان های بزرگ

ماخذ: مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی.گزارشهای کارشناسی ارائه شده در جلسه مربوط به بررسی موضوع ادغام وزارتخانه ها.

در بخش نتیجه­گیری و پیشنهادات گزارش مورد نظر در خصوص موفقیت مقوله ادغام ملاحظات زیر بیان گردید:

  1. تبیین اهداف اجتماعی، اقتصادی و سازمانی مربوط به ادغام
  2. در اولویت قرار گرفتن توسعه صنعتی و فعالیتهای صنعتی(با توجه به مستندات مربوط به اسناد دائمی، سیاست‌های کلی نظام در چشم‌انداز، قانون برنامه پنجم توسعه، قانون موسوم به اصل ۴۴ قانون اساسی و …)
  3. تدوین استراتژی جامع صنعتی که در آن نگرشی یکپارچه به صنعت، معدن و تجارت وجود داشته باشد
  4. تنظیم فرآیند توسعه صنعتی و ایجاد زیرساختها و زمینه‌هایی برای ایجاد، استقرار و تقویت پویایی توسعه صنعتی و گسترش رابطه متقابل بین سیاستهای صنعتی با آموزش، تغییرات اجتماعی، رفاه اجتماعی و….
  5. تعریف مأموریت و نقش نهادها و بخشهای تصمیمگیری صنعتی کشور در دستیابی به هدف ترسیم شده در توسعه صنعتی. در این قسمت به منظور فراهم کردن بستر لازم برای هدف اصلی، تشکلهای بخش خصوصی و فعالان اقتصادی نظیر پارلمان بخش خصوصی، انجمن مدیران صنایع و… نقش بسیار مهمی را می‌توانند ایفا کنند.
  6. ایجاد فضای مناسب کسب و کار برای فعالیتهای صنعتی

با گذشت ۸ سال از تصمیم و تصویب قانون مربوط به ادغام وزارتخانه­های صنعت و معدن با وزارت بازرگانی، با نگاهی ساده می­توان به این موضوع پی برد که بسیاری از مواردی که در گزارش شماره ۵۴ انجمن مدیران صنایع کشور که در تیر ماه سال ۱۳۹۰ بیان گردید اجرایی نشدند و به مرحله اجرا در نیامدند. لذا با این شرایط بود که مجلس مجدداً تصمیم گرفت تا تفکیک این دو بخش را مورد توجه قرار دهد.

۷-  نتیجه­ گیری

در این گزارش تلاش شده است تا با ارائه یک سلسله آمار از وضعیت برخی متغیرهای کلان اقتصاد و بخش صنعت در بیش از یک دهه اخیر روشن شود که این متغیرها و بخش صنعت از چه روندی برخوردار بودند و برغم این که بیشترین درآمدهای نفتی در این دوره حاصل شد، اقتصاد و برخی متغیرهای آن نظیر سرمایه­گذاری منفی شد. در همین دوره بود که دولت و مجلس به ادغام برخی وزارتخانه­ها و تأسیس وزارت صمت با ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی اقدام کرد. همان طوری که در گزارش سال ۱۳۹۰ انجمن مدیران صنایع شرط موفقیت این تصمیم بیان گردید، بدلیل عدم ایجاد آن زیرساختها و بسترهای مورد نیاز، ادغام نتوانست هدف مورد نظر قانونگذار را محقق کند. به همین دلیل مجلس در سال ۱۳۹۸ تصمیم گرفت مجدداً ساختار قبلی را احیا کند. با توجه به مباحث مندرج در این گزارش، این تصمیم، نکات مثبت و منفی را به همراه دارد که به نظر می­آید تاسیس وزارتخانه جدید نمی­تواند راهکاری برای حل یا کاهش مشکلات اقتصادی کنونی کشور باشد. لذا بهترین گزینه ایجاد زیرساختهای مورد نظر در بند ۶ این گزارش برای کارا کردن ساختار کنونی وزارت صمت است.  علیهذا تفکیک تنها زمانی موفق خواهد شد که برنامه­های راهبردی وزارتخانه مزبور از پیش تدوین؛ دایره شمول سازمانی و حوزه فعالیت تعیین و هدف­گذاری وزارتخانه جدید با توجه به تحولات عرصه مالی، تجاری و تکنولوژیک داخلی و خارجی صورت بگیرد.

[۱] – در تبصره ۲ این چنین آمده است: “تنقیح قوانین مربوط به وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های یادشده، با توجه به قوانین برنامه پنجساله پنجم توسعه، اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) ق انون اساسی و مدیریت خدمات کشوری در کارگروهی متشکل از معاونان برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، حقوقی و امور مجلس رئیس‌جمهور و حسب مورد وزیر مربوطه ظرف شش‌ماه انجام و پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد.”

[۲]– این مطالب برگرفته از مطالعاتی است که تحت عنوان “ضرورت احیای وزارت بازرگانی با رویکردهای جدید در سال ۱۳۹۶” تهیه شده است و در اینجا مورد استناد قرار گرفته است.

[۳] – برای اطلاع بیشتر به سایت وزارت صمت و گزارش عملکرد ۸ ساله صنعت مراجعه شود.

[۴] – روزنامه دنیای اقتصاد – شماره ۴۰۷۱ تاریخ چاپ: ۲۷/۳/۱۳۹۶

[۵] – همان

[۶]– “ضرورت احیای وزارت بازرگانی با رویکردهای جدید در سال ۱۳۹۶” موسسه مطلعات و پژوهشهای بازرگانی

[۷] – برای اطلاع بیشتر به لینک زیر مراجعه شود:

http://www.amsiran.com/8489/%da%af%d8%b2%d8%a7%d8%b1%d8%b4-54-%d8%aa%db%8c%d8%b1-1390/

برای مشاهده متن کامل گزارش کارشناسی اینجا کلیک کنید

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

20 + 10 =